國際開發援助現場季刊第8期
《當季專論》當前澳洲對太平洋地區島國的援助政策
劉德海
國立政治大學外交系兼任教授及國際事務學院澳洲研究中心主任
摘要
基於地緣政治與戰略安全的考量，澳洲一向視南太平洋地區是其勢力範圍之所在，並在對外經援一直將南太視為第一優先的區域。然而進入 21 世紀以來，澳洲獨霸南太的局面面臨中國崛起的挑戰，且情勢越來越嚴峻，逼得坎培拉不得不大幅增加對南太島國的經援，甚至軍警介入維持和平與安定。
儘管如此，中國在南太地區的影響力仍不斷擴大，且對澳洲的安全日益構成威脅，實已超越坎培拉能力之所及，澳洲只得積極拉攏美國、日本甚至歐洲傳統強權如英、法、德等國介入此一地區以制衡北京的勢力。而美中兩超強戰略推擠加劇，使積極挺美的莫里森政府與中國大陸的關係更形惡化。2021 年 9 月澳洲和英國、美國簽署歷史性的 AUKUS 安全協議，獲美英幫助建造核動力潛艇，堪稱是莫里森總理的外交大勝，但今（2022）年 5 月澳洲國會大選前夕，自由黨- 國家黨聯合政府因索羅門群島與北京簽署維安協議，被在野的工黨抨擊為二次大戰結束以來外交最大敗筆。莫里森目前正陷入政權保衛戰。
本文主旨即在探討當前澳洲對太平洋地區島國的援助政策，究竟中國因素是否為驅動澳洲對此地區援外政策的主要動力，而澳洲對此地區援外政策的失敗主因是否就是北京的介入，還是另有原因？最終則希望透過檢討澳洲的經驗為我國的援外政策提供正面的動能。
關鍵詞：澳洲、南太平洋、政府開發援助（ODA）、中國、索羅門群島
一、前言
基於地緣政治與戰略安全的考量，澳洲一向視南太平洋地區是其勢力範圍之所在。現任總理莫里森（Scott Morrison）即曾表示澳洲視太平洋為其本土的延伸（an extension of our own country）。[1] 為此，長此以來澳洲在對外經援一直將太平洋地區島國視為第一優先的區域，尤其巴布亞紐幾內亞（Papua New Guinea, 簡稱 PNG 或巴紐）是最大受益國。然而進入 21 世紀以來，澳洲獨霸南太平洋的局面遭遇中國崛起的挑戰，且情勢越來越嚴峻，逼得坎培拉（Canberra）不得不大幅增加對太平洋地區島國的經濟援助，甚至軍警介入維持和平與安定。儘管如此，中國在南太地區的影響力仍不斷擴大，且對澳洲的安全日益構成威脅，實已超越坎培拉能力之所及，澳洲只得積極拉攏美國、日本甚至歐洲傳統強權如英、法、德等國介入此一地區以制衡北京的勢力。2021 年 9 月澳洲和英國、美國簽署歷史性的 AUKUS 安全協議堪稱是最顯著的例證，澳洲獲美英幫助建造核動力潛艇，[2] 分享先進的防禦技術及情報，並涵蓋人工智能、量子技術、極音速飛彈（hypersonic missiles）和網絡安全合作。[3] 此舉毫無疑問旨在對抗中國大陸日益嚴峻的滲透。
南太平洋地區位於美洲和亞洲大陸之間，此地區不僅是美中兩大超強戰略推擠的重要據點，介於第二島鏈與第三島鏈之間的澳洲與太平洋地區島國因而也不可避免地捲入超強權力的角逐，也是中方孤立我國外交的戰場。對澳洲以及美國來說，防堵中國勢力在太平洋島國擴張是重要的國安和戰略考量。2003 年北京將其多邊主義外交觸角伸入南太平洋，宣稱為了加強與太平洋島嶼的外交關係，而增加了對太平洋地區島國的經濟援助。2005 年中冶集團（Metallurgical Corporation Of China Ltd., MCC）對 PNG 的瑞木（Ramu）鎳鈷礦投資額高達 6.5 億美元，是迄今中國在該地區最大的投資案。[4] 2006 年中國南太平洋對話在斐濟首度舉行，總理溫家寶宣布中國將加強與太平洋島國的經濟合作，同時承諾提供更多經援、取消這些國家的債務，及免費發放抗瘧疾藥物及培訓政府官員和技術人員等。[5]
二、新冠肺炎下澳中角力延燒太平洋島國
澳洲中間偏右的自由黨—國家黨聯合政府自 2013 年開始執政迄今。傳統上聯合政府對於對外開發援助並不是很熱衷，而是傾向於將經援計畫與外交和安全利益掛鉤。在經濟合作發展組織（Organisation for Economic Cooperation and Development, OECD）裡，澳洲是排名第 14 的援外國，其 2020 年的政府開發援助（Official Development Assistance, ODA）金額為 26 億美元，佔其國民所得毛額（Gross National Income, GNI）的 0.19%，比 2019 年還少。儘管如此，由於新冠疫情肆虐南太地區，澳洲政府在 2022/23 財政年度又追加 4.6 億澳元（相當於 3.2 億美元） 的「臨時鎖定補救措施」（temporary, targeted & supplementary measures）來支持防疫經濟復甦與區域夥伴關係，使 ODA 總額達 46 億美元。但為維持 ODA 總額預算的上限，這些補助案是與國家預算案分開處理的。[6]
然而進入本世紀的第 2 個 10 年，隨著中國崛起成形， 自 2017 年澳洲安全情報組織（Australian Security Intelligence Organisation, ASIO）稱中國試圖介入澳洲決策後，雙方關係便不斷惡化，更在 2020 年澳洲總理莫里森呼籲新冠肺炎調查後降至冰點，澳洲並因此遭到北京的經濟制裁。在新冠肺炎疫情下，澳中外交角力的新戰場已延燒至太平洋地區島國。為阻止華為在太平洋駐足，以利其在此區域情搜，自由黨聯合政府已被迫提供近 1 億美元，贊助興建從澳洲至巴紐與索羅門群島（Solomon Islands），長 4,700 公里之海底電纜工程所需資金的 3 分之2。澳洲又與美日共同資助 3,000 萬美元構建海底光纖網絡（fibre optic cable）至西太平洋密克羅尼西亞（Micronesia）地區擁有 5 百多個小島的帛琉（Palau）。[7] 2020 年 12 月又傳出中國試圖在巴紐近海建地下通信電纜，最終 2021 年 10 月澳洲政府與澳洲龍頭澳洲電信公司（Telstra）聯手斥資 16 億美元收購業務範圍遍及多個太平洋島國的通訊企業 Digicel Pacific，此舉堪稱坎培拉憂心中國滲入南太，危及區域安全所採取緊急因應經援措施最鮮明的例證，同時也創下澳洲外交史上政商聯手以巨資經援開發中國家的首例，此舉對坎培拉政府而言是項意義重大的援外政策轉變。[8]
2022 年 4 月當有關中國和索羅門群島正在計畫簽署一項新安全協定的消息傳出後，澳洲的反應既警覺又擔憂。索羅門群島位於澳洲東北部 2,000 公里左右。據悉索羅門允許中國將軍警部署在索國，以保護中國人民以及在南太平洋的相關設施與活動。澳洲政府在得知此事後，儘管國內正在如火如荼地進行國會選舉戰，莫里森仍火速派太平洋事務部長賽索嘉（Zed Seselja） 出訪索羅門首都荷尼阿拉（Honiara），面見總理蘇嘉瓦瑞（Manasseh Sogavare），明確要求索羅門不要簽署該協議，其安全需求可以依靠太平洋鄰國。但為時已晚，索羅門取消該協議殊非易事，毫無疑問地澳洲想擺平此事所需付出的代價勢必不訾。
澳洲目前仍是索羅門群島最大的援助國，但對索國而言和中國建立更緊密的關係能給該國帶來經濟上的利益，除得到經濟援助外，還有基礎設施建設。澳洲一直為索國提供很多安全支援，但尚不足以讓索羅門警方得以有效治理，原因之一是索羅門群島人口雖僅 65 萬，但是個地理上比較分散的國家，超過 990 個島嶼，造成治理與維安不易。中國以 2021 年唐人街暴動為由，承諾此次與索國的安全協議將不僅為索羅門群島提供設備，還提供員警培訓。[9] 2021 年荷尼阿拉爆發暴力抗議活動。該抗議活動涉及該國與中國建交以及日益緊密的雙邊關係。親臺灣的馬萊塔島（Malaita）移民不滿瓜達爾卡納爾島（Guadalcanal）居民所支持的總理蘇嘉瓦瑞在 2019 年與我國斷交，同時在反對派發起的不信任投票案失敗後，雙方在唐人街地區發生暴力衝突。[10] 後來，索羅門總理蘇嘉瓦瑞根據澳洲與索羅門群島現有的安全協議請求澳洲派軍和員警助其平亂。但後來蘇嘉瓦瑞指責澳洲人員拒絕在 2021 年荷尼阿拉暴動時保護中國建造的基礎設施和投資，然而澳洲官員不承認此一指控。儘管兩國都公開聲稱這個安全協議沒有對雙方關係造成永久傷害，澳洲顯然仍未能成功勸阻索國放棄與中國的協議，澳洲隨後批評該協定的談判缺乏透明。蘇嘉瓦瑞在國會發言中說澳洲是虛偽的，因為它把與美英關於 AUKUS 協議談判高度保密。他稱自已也是從媒體才知道有 AUKUS 協議。蘇嘉瓦瑞認為作為太平洋家庭成員之一，索國和太平洋國家應被諮詢確保 AUKUS 協議是透明的，「因為該協議允許核潛艇進入太平洋，影響我們太平洋家庭」。[11] 事實上，這並不是澳洲軍警首次介入索國。索羅門群島曾於 2003 年 7 月發生種族暴動，索國政府無力平息，請求澳洲支援維安，於是在澳洲領導與資助下成立「區域援索團」（Regional Assistance Mission to Solomon Islands, RAMSI），其人員來自澳洲、紐西蘭及「太平洋島國論壇」（Pacific Islands Forum, PIF）所屬的 15 個南太國家，直到2017 年才結束。為了索國的安定，此一援助案澳洲付出 26 億澳元的龐大代價。[12] 澳洲一直是索國最主要的發展援助提供國。如 2019-20 財政年度澳洲對索國的 ODA 超過 1.74 億澳元。
根據洛伊國際政策研究所（Lowy Institute for International Policy），澳洲一直是太平洋地區最大的經援提供國，自 2011 起，該國已付出 66 億澳元，超過中國的 13 億澳元（未含括中國國營企業與承包商近年在此地區所投入的近 100 億澳元資金，包含冶礦、水力發電廠、水產養殖、林業、房地產開發等）。過去 10 年中國在南太平洋地區的影響力迅速增長，許多太平洋地區島國都與北京建立貿易往來。這些貿易往來是中國一帶一路倡議（One belt, One road Initiative, BRI）的一部分。帶路倡議是項全球發展戰略，旨在開闢貿易路線，並提高中國在全球範圍內的影響力。南太平洋地區是此一倡議連接全球島嶼與港口海上絲路的標的之一。[13] 所以，無論是出於資源利益還是投資利益，中國都積極試圖擴大其在南太地區的政經影響力。
一方面由於深感中國滲透進入南太區域的威脅有增無減，另一方面因 2017 年起澳中關係日趨惡化，早在 2016 年 9 月，澳洲政府即在「太平洋島國論壇」領袖會議上宣布將推動「太平洋升級」戰略（Pacific Step-up），提供更多資金，因應區域所面臨的挑戰以強化與太平洋地區島國的交往，主要目的之一就在反制中國在此一地區不斷增加的影響力與投資。同時，2016 年的防衛白皮書與 2017 年的外交政策白皮書都明確設定此案為澳洲最重要的優先發展計畫。[14] 莫里森政府又於 2019 年 7 月特設澳洲基礎建設經援計畫（Australian Infrastructure Financing Facility for the Pacific, AIFFP），提供含括 5 億澳元的無償援助與 15 億澳元的長期貸款資金給太平洋國家與東帝汶（Timor-Leste）的基礎建設發展。[15] 2022-23 財政年度澳洲政府對太平洋地區的經援金額已提升至 18.5 億澳元。莫里森也將其針對太平洋的 AIFFP 增至 30 億澳元。[16] 其審核與撥款程序是先由顧問委員會與相關部會審議外交經貿部（Department of Foreign Affairs and Trade, DFAT） 提出企畫案之成效，通過後貸款再由澳洲出口融資公司（Export Finance Australia）來支付。
三、中國成澳洲制定援外政策關鍵變數
進入 21 世紀第 2 個 10 年開始，澳洲越來越感受到中國崛起的威脅，這種威脅在其最在意的南太地區最為明顯。而美中戰略推擠加劇，使積極挺美的澳洲與中國的關係更形惡化。在此背景下，執政的自由黨聯合政府對太平洋地區島國的援助政策被迫大幅加碼對應，凸顯中國因素成為澳洲在制定援外政策的關鍵變數。然誠如澳洲前駐索國外交官 Mihai Sora 所指出的，自由黨- 國家黨聯合政府有必要改變其傳統的態度，不應只視南太地區為亟需澳洲解決麻煩的區域。如自由黨聯合政府霍華德（John Howard）總理執政的反恐時代，視南太島國為瀕臨國政治理失敗的國家（failed states），且認為其很有可能成為恐怖份子滋生的溫床。[17] 太平洋的確是個全球地緣政治極為重要的區域，但澳洲不應只一心想增強自身在此地區的領導地位，而是應該思考如何才能與南太國家成為真正得以交心的夥伴（莫里森口口聲聲地稱南太地區島國與澳洲是一家人）。Sora 建議澳洲不妨模仿美國對北太平洋國家的自由聯合協定（Compacts of Free Association, COFA）模式，[18] 提供這些國家除緊密防衛合作外的經濟利益，如開放勞工市場以及其他的健康保險等福利。換言之，從移民、教育與區域經濟整合三個角度重新思考澳洲與南太國家的關係，如此雙方可共享龐大的回報。關鍵就是要針對太平洋地區島國的需求做出回應， 找出解決方案。[19] 蘇嘉瓦瑞的發言就是一葉知秋，他表示索羅門群島目前正尋求與北京建立更密切的關係，因為他不期望澳洲可以滿足所有安全需求。且索國並無意在南太平洋地區引發地緣政治鬥爭，但在應對其他問題，如氣候變遷上，索國需要支持。[20]
其實，澳洲與太平洋地區島國的利益衝突早在 2019 年 9 月就已浮現檯面。吉里巴斯（Kiribati）前總統湯安諾（Anote Tong）曾說，相較澳洲傷害島國未來，中國較不邪惡。全球暖化導致海平面及氣溫上升，引發更頻繁、強烈的颶風等熱帶風暴，威脅南太平洋島國的生存。是年 8 月在吐瓦魯（Tuvalu）召開的「太平洋島國論壇」上，包括吉里巴斯在內的小島國家集團（Smaller Island States, SIS）起草的《吐瓦魯宣言》（Tuvalu Declaration），呼籲各國提高減碳目標、加速淘汰對煤炭的使用，因澳洲強力反對而無法通過。太平洋地區島國在對抗氣候變遷議題上轉而尋求中國支持，兩害相權取其輕，因此和中國相比，澳洲更邪惡。南太島國要求提高減碳目標，共同聲明以呼籲《巴黎協議》（Paris Agreement）締約國符合減碳目標取代。島國亦呼籲立即禁止新的燃煤發電廠及新煤礦，加速停止使用煤炭。協商不成後，當時的吐瓦魯總理索本嘉（Enele Sopoaga）對媒體指出，他和澳洲總理莫里森曾激烈辯論，他對莫里森說「你關心的是拯救澳洲的經濟，我關心的是拯救吐瓦魯的人民」。在「太平洋島國論壇」後， 澳洲副總理麥考馬克（Michael McCormack）在一項活動上抱怨，對於有國家要求澳洲關閉煤礦場，他感到「厭煩」，澳洲提供大筆援助款，他們（太平洋島國）有很多工人到澳洲採摘水果， 這些國家才能生存下來。麥考馬克的談話引發島國高度不滿，吐瓦魯威脅要召回在澳洲工作的國人，麥考馬克事後被迫道歉。湯安諾接受澳洲廣播公司訪問時說澳洲缺乏處理對抗氣候變遷的領導能力，島國感到「很反感」。在此時刻，澳洲比中國邪惡。澳洲需要和島國對話、不能聽命於煤礦產業。湯安諾說煤炭不是民主、正義的一部分，「而是關係到我們的生存，澳洲所做的事情都在傷害我們的未來」。[21] 在此之前，太平洋地區島國就曾要求澳洲提供這些瀕臨被海洋吞噬的國家氣候難民的身份，使一些人可至澳洲避難，但亦遭坎培拉拒絕。
四、結論
澳洲即將於 5 月 21 日舉行聯邦大選，自由黨- 國家黨聯合政府因索羅門群島與北京簽署維安協議被在野的勞工黨（Labor Party）抨擊為二次大戰結束以來外交最大敗筆。[22] 莫里森目前正陷入政權保衛戰。[23] 多項民調顯示執政的莫里森聯合政府將敗給中間偏左的澳洲勞工黨。如澳洲新聞民意測驗（Newspoll）所公布的民調顯示勞工黨領先執政的聯合政府，支持率為 54% 比46%。[24] 目前擁有剛好 76 席多數的執政聯合政府恐將失去 10 個席次。[25] 而由艾班尼斯（Anthony Albanese）領導的勞工黨若勝出，將終結澳洲保守政府的 9 年執政。值得注意的是，這次選舉選民的三大關切為生活成本、國家安全和氣候變遷。[26] 換言之，若出現政權轉移，勞工黨的援外政策考量的優先順位會有所不同。現任澳洲聯邦參議院議員、澳洲參議院工黨領袖，並擔任影子內閣的外交部長黃英賢（Penny Wong）最近以 PNG 為例，為文指出澳洲不應僅被動地倚賴歷史與地理的鄰近性看待如 PNG 等太平洋地區島國，這種認知不足已導致其他的行為者（暗示索羅門與中國的安全協議）超越了澳洲。澳洲這種認知不足來自兩方面，其一是偏好從二次大戰與冷戰時代的思維看待此一地區，以致於澳洲與太平洋地區島國關係是以安全利益為驅動力。此外，澳洲思維架構的另一主控支柱就是認為此一地區是澳洲繳稅人的負擔。澳洲有必要強化對密克羅尼西亞文化（Melanesian culture）的理解，也必須認知到 PNG（太平洋地區島國） 利益，並有所回應，提出共享的戰略議程，而非僅是提出一系列的澳洲要求。[27]
澳洲與太平洋地區島國對我國而言，意義重大。澳洲不僅與我國享有共同的自由民主與市場經濟的價值，亦是我國的第 8 大進口來源（煤、鐵、天然氣、鋁、銅的重要供給國）、第 14 大出口市場。而太平洋地區島國中有 4 國是我國的邦交國，即馬紹爾群島（Marshall Islands）、吐瓦魯（Tuvalu）、帛琉、諾魯（Nauru），是我國僅次於拉丁美洲地區的第 2 多邦交國的地區。從澳洲對南太經援的經驗中，吾人可吸取的教訓就是援外政策不可只一心想著自己的利益，而不重視對方的感受與需求，否則事倍功半甚至適得其反，遭到反噬。同時，我國亦可與澳洲共同合作促進太平洋地區島國的經濟發展與基礎建設。
註釋
1 “Australia presses Solomons to disallow Chinese warships docking,” The Australian Financial Review, April 12, 2022, https://www.afr.com/politics/federal/australia-presses-solomons-to-disallow-chinese-warships-docking- 20220412-p5acxg
2 “How AUKUS has brought an alliance revolution to Australia,” The Australian Financial Review, April 5, 2022, https://www.afr.com/policy/foreign-affairs/how-aukus-has-brought-an-alliance-revolution-to-australia-20220404- p5aar3
3 “Aukus pact extended to development of hypersonic weapons,” The Guardian, April 5, 2022, https://www. theguardian.com/politics/2022/apr/05/aukus-pact-extended-to-development-of-hypersonic-weapons
4 “PNG nickel project with China forges on,” The Australian Financial Review, April 1, 2005, https://www.afr.com/ companies/png-nickel-project-with-china-forges-on-20050401-jl5xy
5 劉德海，「南太平洋和平觀察：澳紐」，2006 亞太和平觀察研討會，台北：財團法人台灣民主基金會委託研究報告，2006 年，頁 325-347。
6 https://donortracker.org/country/australia
7 “If China ends up buying it, they will hear and see everything,” The Australian Financial Review, January 11, 2021, https://www.afr.com/politics/federal/if-china-ends-up-buying-it-they-will-hear-and-see-everything-20210110- p56syf
8 “Digicel deal a totemic shift for a Western government,” The Australian Financial Review, October 25, 2021, https://www.afr.com/policy/foreign-affairs/digicel-deal-a-totemic-shift-for-a-western-government-20211025-p592tx
9 「澳洲為何如此關注中國與所羅門群島安全協議？」，澳華網，2022 年 4 月 7 日，http://www.chinesenews. net.au/navigator/oznews/61506.php
10 「所羅門群島騷亂後政治撕裂持續 背後的中國因素和深層矛盾」，BBC News 中文網，2021 年 12 月 7 日， https://www.bbc.com/zhongwen/trad/world-59561725
11 「所羅門群島總理痛批澳政府：莫里森稱“跟中國學樣”」，澳華網，2022 年 4 月 30 日，http://www. chinesenews.net.au/navigator/oznews/61763.php
13 “Australian PM announces $2 billion infrastructure fund for the Pacific,” https://www.pinsentmasons.com/out-law/ news/australian-pm-announces-2-billion-infrastructure-fund-for-pacific
14 https://www.dfat.gov.au/geo/pacific/engagement/stepping-up-australias-pacific-engagement
15 “DFAT’s establishment of the Australian Infrastructure Financing Facility for the Pacific,”Australian National Audit Office, https://www.anao.gov.au/work/performance-audit/dfats-establishment-the-australian-infrastructure- financing-facility-the-pacific
16 “Budget 2022: New $65m Honiara embassy as Pacific aid hits a record,” The Australian Financial Review, March 29, 2022, https://www.afr.com/technology/new-65m-honiara-embassy-as-pacific-aid-hits-a-record-20220328- p5a8jy
17 Richard Herr, “Australia and South Pacific Security: 9/11, Iraq and Regional Consequences,” The Taiwanese Journal of Australian Studies VII, 2006, pp. 65-66.
18 COFA 是美國與三個太平洋島群島託管地簽署的國際條約，確立並制定彼此間聯繫國的關係，包括密克羅尼西亞聯邦（Federated States of Micronesia）、馬紹爾群島（Marshall Islands）以及帛琉（Palau）。
19 Mihai Sora, “China-Solomon Islands deal: Australia must stop viewing the Pacific as its neighbourhood to fix,” The Australian Financial Review, April 1, 2022, https://www.afr.com/policy/foreign-affairs/australia-must-stop-viewing- the-pacific-as-its-neighbourhood-to-fix-20220330-p5a9ez
20 「這國傳同意讓陸駐軍 澳洲嚇壞急阻止」，中時新聞網，2022 年 4 月 14 日，https://www.chinatimes.com/ realtimenews/20220414001950-260408?chdtv
21 「氣候變遷槓上澳洲 吉里巴斯前總統指中國較不邪惡」，TVBS，2019 年 9 月 20 日，https://news.tvbs.com. tw/world/1203669
22 Nick Warner, “Australia has to end its long Pacific stupor before it’s too late,” The Australian Financial Review, April 29, 2022, https://www.afr.com/policy/foreign-affairs/australia-has-to-end-its-long-pacific-stupor-before-it-s- too-late-20220427-p5agne
23 「莫裏森“奇迹翻盤”無望：最好的結果只能是懸峙國會」，澳華網，2022 年 5 月 9 日，http://www. chinesenews.net.au/navigator/oznews/61873.php
24 「澳洲執政黨民調落後 選前一週總理承諾更有同理心」，聯合新聞網，2022 年 5 月 14 日，https://udn.com/ news/story/6809/6313264?from=udn-catelistnews_ch2
25 「最新民調聯盟黨恐丟掉 10 個席位：工黨優勢持續將奪權」，澳華網，2022 年 5 月 2 日，http://www. chinesenews.net.au/navigator/oznews/6178.php
26 「民調落後選情告急 澳洲總理宣布住房政策」，中央社，2022 年 5 月 15 日，https://www.chinatimes.com/ realtimenews/20220515002276-260408?chdtv
27 Penny Wong, “Australia needs to invest in its relationship with PNG,” The Interpreter, April 20, 2022, https://www. lowyinstitute.org/the-interpreter/australia-needs-invest-relationship-with-png
- 更新日期: 2023/09/28
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