蘇昱璇
國立政治大學國家發展研究所助理教授

摘要

經過 2 年的 COVID-19 疫情，2022 年將是各國重新調整援助腳步的時刻。隨著永續發展目標（Sustainable Development Goals, SDGs）的 2030 大限日近，全球的國際開發援助方向勢必朝永續發展目標靠攏，本文觀察 SDGs 目前的進展，並檢視官方永續發展投入總額（Total Official Support for Sustainable Development, TOSSD）統計指標的試行與所遭遇的挑戰，預計教育、性別平等、海洋資源、陸地生態系統與全球夥伴關係將是各國特別強調的面向，我國可聚焦展示相關領域的成果，並在政府資訊公開上展現回應國際社會的誠意。

關鍵詞：聯合國永續發展目標（SDGs）、國家自願性檢視報告（VNRs）、官方永續發展投入總額（TOSSD）

一、前言

 

經過 2020 年突然面臨新冠肺炎疫情的措手不及，2021 年隨著疫苗問世與逐漸普及，各國也逐漸摸索出與病毒共存的新生活方式，2022 年將是各國重新調整腳步的時刻。隨著永續發展目標（Sustainable Development Goals, SDGs）的 2030 大限愈來愈近，全球的國際開發援助方向勢必朝永續發展目標靠攏，觀察 SDGs 目前的進展，將提供 2022 年整體援助政策方向之可能趨勢。

聯合國永續發展高階政治論壇（High-level Political Forum on Sustainable Development, HLPF）為聯合國每年檢視永續發展目標的主要平臺，根據議程規畫，預計 2022 年 7 月舉行的 HLPF 將以「在推進全面實施 2030 永續發展進程之際，從 COVID-19 中重建得更好」（Building back better from the coronavirus disease (COVID-19) while advancing the full implementation of the 2030 Agenda for Sustainable Development）為主題，並針對 5 項目標進行深入檢視，分別為目標 4（教育品質）、目標 5（性別平等）、目標 14（海洋生態）、目標 15（陸地生態）與目標 17（夥伴關係），基於多數政府會藉由每年 HLPF 的機會展示自己的援助成果，可以預期這 5 項目標將是各國 2022 年的重點，有可能提出著重於以上 5 項目標的新計畫，也勢必在統整、呈現現有計畫時，強調在這 5 項目標的亮點貢獻。此外，聯合國秘書長古特雷斯（António Guterres） 在 2022 年 1 月 21 日的聯合國大會上，提出全球治理的 5 大要務：新冠肺炎、氣候變遷危機、道德破產的金融系統、不安全且不平等的網路環境、全球暴力衝突數量達到 1945 年以來新高。[1] 上述呼籲可以直接連結到目標 3（健康和福祉）、目標 8（就業與經濟成長）、目標 10（減少不平等）、目標 13（氣候行動）及目標 16（和平與正義制度），並間接呼應目標 4、5、17，這些面向也勢必是 2022 年各國及跨國組織必須正視的首要挑戰。

二、永續發展目標於 2021 年的進展：目標 1 至 10

回顧 2021 年的 HLPF，聯合國經濟暨社會事務部（Department of Economic and Social Affairs, DESA）於 2021 年底發布綜合報告（Synthesis Report），[2] 統整 2021 年於 HLPF 提交報告的 42 國國家自願性檢視報告（Voluntary National Reviews, VNRs）。VNRs 反映一國的中程發展策略，準備報告的過程涵蓋從私部門、公民社會組織、學術界到國際組織各領域專家意見。綜合報告中指出，各國政府將疫情的第 2 年視為進行 VNRs 的關鍵時刻，以使各國付出的努力，朝著富有韌性的復甦方向發展。綜合報告並於最後結論之前增加了一個新的專章，探討各國對於 COVID-19 的應對措施以及整體影響。綜觀 2021 年的 VNRs，所有國家均針對目標 3（良好健康和福祉）與目標 8（就業與經濟成長）進行報告，大多數國家也針對目標 5（性別平等），指出疫情之下更常發生性別暴力。以下逐一簡述綜合報告中論及 17 項永續發展目標的趨勢和行動：

目標 1「消除貧窮」：許多政府表示貧困必須被視為一種多維（multidimensional）現象，不僅限於收入和支出，而涵蓋教育、健康、居住、其他社會服務以及有關性別的不平等。世界銀行（World Bank）估計，新冠肺炎疫情將逆轉 1990 年至 2017 年期間全球極端貧窮人口減少的趨勢，2020 年全球約有 8,800 萬至 1.15 億人因 COVID-19 的影響而陷入貧窮，成為 1990 年以來首次全球貧窮惡化的時期。[3] 然而，雖然疫情造成許多極端貧窮，部分國家仍成功減少貧窮程度，但即使過去幾年減貧已有進展，仍亟需強化統計能量、提升數據品質、補足缺乏數據的面向。

目標 2「消除飢餓」：疫情使農業生產原料的分配不易，農民與消費者的購買力下降，並進一步降低飲食品質與營養攝取，貧窮族群尤甚。許多開發中經濟體指出，基於惡劣氣候衝擊以及全球市場波動，農業產量也隨之波動，對於肩負確保糧食安全重任的農民而言，如何實施結構性政策，此時便格外重要。農業能量較高的工業化國家則在他們的 VNRs 中強調永續與有機農業。許多政策已經嘗試創建食物分配網絡、追蹤並確保弱勢地區孩童的營養攝取、確保食物生產、適應氣候變遷、減少食物浪費、以及積極肯認女性在食物生產上的重要角色。

目標 3「健康和福祉」：所有國家均報告在此目標上的進展，肯認需要透過創新和數位化，使衛生措施現代化，以對抗仍在持續的疫情並解決健康狀態下的潛在問題。許多國家為了對抗疫情，擴張其原有的健康保險體制，或開始實施全民健康保險。醫療人員短缺成為最重大的挑戰之一，建立良好的衛生保健財政系統以強化醫療系統、防止醫療中斷，也是各國強調的重要課題；許多國家亦指出，需要強化與全球衛生參與者協調的重要性，才能為未來的衛生危機做好準備並弭平差距，例如 ACT 加速計畫（Access to COVID-19 Tools Accelerator）做為對抗 COVID-19 的全球平臺，便極為重要。

目標 4「教育品質」：人道危機與疫情對全球的教育都帶來巨大壓力，由實體到線上學習的轉換過程，加劇了國內以及國與國之間的不平等，許多國家對原本缺乏足夠遠距學習設備的弱勢族群投入新的資源，疫情以及隨之而來的教育數位化，都凸顯了永續發展核心精神「不遺落任何人」的重要性。

目標 5「性別平等」：多數國家指出疫情之下到處出現與性別相關的暴力，包括伴侶的家庭暴力、性暴力、心理暴力、情感暴力和身體暴力。VNRs 中提到所得不平等、無薪家務勞動、透過科技增進女性賦權的議題，許多國家亦分析政府職位中女性的數量，例如日本通過第 5 次男女平等基本計畫，其中具體指標包括提高女性在國會的比例：眾議院目前女性比例為17.8%、參議院 28.1%，目標設定於 2025 年前均達到 35%。

目標 6「淨水與衛生」：取得乾淨用水攸關人民能否透過洗手以預防傳染病擴散，有些國家在此目標上呈現進展，許多國家則仍強調氣候變遷造成的挑戰，以及都市地區通常比鄉村地區較易取得穩定水源以及衛生服務。例如卡達建立了中東第一個家庭固體廢棄物處理設施，以生產有機肥料、發電和沼氣；安地卡及巴布達、玻利維亞、馬紹爾群島均指出，妥善運用雨水可以成為一種替代水源。

目標 7「可負擔能源」：許多國家強調能源取得的普及性、能源效率、以及發展再生能源，其中以太陽能受到最多討論，例如辛巴威在都市地區安裝了超過 1,200 盞太陽能路燈；許多國家也提到交通運輸部門的永續性，例如挪威目前超過 50% 的新車是電動汽車，從 2025 年起更僅將銷售電動汽車，並於 2030 年進一步提高二氧化碳稅。

目標 8「就業與經濟成長」：所有 VNRs 均討論到此目標，許多進展來自非正式經濟（informal economies）的普及，而女性在非正式勞工則占多數；青年失業問題亦普遍出現在半數以上的提報 VNRs 國家。其他議題包括：永續旅遊業是一些國家的經濟驅動力；中小企業（small and medium enterprises, SMEs）或微中小企業（micro, small and medium-sized enterprises, MSMEs）的重要性；以及透過增加行動銀行（mobile banking）的使用率，努力增進社會內部以及男女之間的平等。

目標 9「工業，創新基礎建設」：永續公共基礎建設的可用性和可近性（availability and accessibility）仍然是一些國家面臨的重大挑戰，特別是在偏遠地區和快速發展的都市地區。一些國家持續面臨能源與網路供應不穩等供給面限制，對工業和製造業造成不利影響。在某些國家，高昂的外債負擔阻礙了對創新、工業和基礎建設的進一步投資。一些其他的政策包括：擴張工業部門、從石油部門轉為多樣化、將傳統工業部門升級為使用更永續之生產方式的工業和製造業；一些國家強調企業家精神的重要性，並推動中小企業在此目標上做出積極貢獻。

目標 10「減少不平等」：2021 年的各國 VNRs 廣泛討論此目標，聚焦於使不同種族、年齡、身心障礙者、國籍、宗教、性別享有同樣的機會，許多國家亦指出顯著的城鄉差距。

三、永續發展目標於 2021 年的進展：目標 11 至 17

目標 11「永續城市」：許多國家討論都市更新行動，以及如何發展出更永續的城市與社區。針對住宅品質與可負擔性，許多國家強調關於非正式住區（informal settlements）與都市貧民窟的挑戰；有些國家致力讓交通運輸基礎建設更為氣候友善（climate friendly）並減少汙染，許多國家則討論降低災害風險的策略以適應變動的環境。

目標 12「責任消費與生產」：本目標強調經濟成長必須與破壞環境及過度開發自然資源脫鉤，許多國家於 VNRs 進行人均物質密度（material intensity per capita）[4] 的分析，或提到 2012 年於聯合國永續發展會議提出的永續消費與生產模式之 10 年方案框架（10 Year Framework of Programmes on Sustainable Consumption and Production Patterns, 10YFP），藉由提供更多消費者資訊，喚起大眾意識，以具體從源頭減少消費。

目標 13「氣候行動」：大多數政府強調減少排放量，並將做好各區域減輕災害風險的準備工作列為優先任務。各國指出各自區域面臨的氣候變遷影響，以及回應《巴黎協定》（Paris Agreement）的具體措施。部分國家提及停止森林退化（forest degradation）以及其他處理氣候變遷下環境影響的策略，例如尼加拉瓜制定了 2040 年前使排放量和森林砍伐減少 50% 的策略，馬來西亞也推動透過碳權和非碳效益提供保護森林的誘因；幾個國家表達對於綠色氣候基金（Green Climate Fund）的承諾，包括已開發國家繼續支持並貢獻基金，開發中國家描述在國家層級上如何配合。

目標 14「海洋生態」：除了保護漁業資源，許多國家強調海洋生態系統和生物多樣性之保育，也承諾減少塑膠廢棄物和海洋垃圾，以解決塑膠微粒問題，並指出海洋科學與藍色經濟也需要更健全的制度，例如非洲維德角共和國特別推廣藍色經濟的創業，並實施「海洋校園」，亦即在高等教育、學術研究、技術及專業訓練中均加強海事教育。

目標 15「陸地生態」：本目標的報告中重申人類活動跟氣候變遷對於生物多樣性、土地使用、森林與野生動物的負面影響，保育陸地生態系統面對的挑戰，包括森林濫伐、沙漠化、土地退化、阻止生物多樣性喪失和保護受威脅物種等。例如埃及正在與其他非洲國家合作修建綠色長城，努力在整個撒哈拉地區植樹造林以防治沙漠化。

目標 16「和平與正義制度」：本年度的 VNRs 在此目標上主要聚焦於貪腐及其預防，各國指出外在事件嚴重限制強化法治與民主的能力，有些提到高比例人口流離失所或遷徙的危急情形，一些國家的地方暴力和高犯罪率問題嚴重。儘管工業化與高收入經濟體並未嚴重遭受貪腐或高犯罪率的影響，仍面臨重大挑戰；領導永續發展的國家加強了對積極促進和平建設、機構能力和人權等全球議程的承諾。

目標 17「全球夥伴」：各國認知需要重振全球夥伴關係，並加強各級多方利害關係方夥伴關係，以確保從 COVID-19 疫情中可持續復甦。丹麥宣布支持並有意通過即將在非洲、加勒比海、太平洋國家之間達成的新夥伴關係協議，內容包括改善投資條件、貿易促進、區域整合、人權與永續。低收入國家強調，在疫情之前，外債高築、貧困加劇、基礎建設崩潰和犯罪率上升等問題都已威脅到永續發展，建立夥伴關係的必要性已經很明顯；事實證明，由於財政資源不足、缺乏多邊貿易體系、貿易限制、缺乏關鍵數據，應對上述挑戰極為困難。大多數國家都反映，強化國內資源動員、解決政府收入下降的問題，在疫情期間格外重要。

綜合報告中亦指出，在許多國家，國家本身的發展計畫或戰略是實施《2030 年議程》 和 SDGs 的主要工具，成為促進永續發展的協調與整合路徑。更多國家注重以次國家（sub- national）層級實施永續發展目標，自願地方審查或自願次國家審查（Voluntary Subnational Reviews, VSRs）愈來愈受歡迎；一些國家明確指出地方化有助於實現成 SDGs，並強調中央和地方政府之間建立有效連結和垂直整合的重要性；疫情造成的挫折和限制，使得制度安排難以有效，而對議會和地方政府參與的重視程度則與 2020 年的報告略有不同；整體而言，2021 年的報告顯示了對 2030 年議程「不遺落任何人」的廣泛認可。

蒐集、處理、分析、發布可靠、即時、高品質、分項的各指標數據，是執行循證決策（evidence-based policymaking）的基礎，支持全國統計系統提供完整的數據也是達成 SDGs 所基本必須的。在 2021 年的 VNRs 中，幾乎所有國家都將數據納入報告，半數包含詳細的統計附錄。數據落差、蒐集和分項仍然是各國面臨的主要挑戰，為加強國家統計能力，各國採取的措施包括使用新科技改善資料蒐集、分析與可近性，使用非傳統數據來源等。例如丹麥統計局使用實驗統計資料刻劃疫情影響、辛巴威國家統計局與世界銀行和聯合國兒童基金會（United Nations International Children’s Emergency Fund, UNICEF）合作，設計高頻率電話家戶訪問，以衡量疫情對社會及經濟的影響。

四、TOSSD 的試行與挑戰

同樣攸關各國援助方向，另一項與數據有關的發展是官方永續發展投入總額（Total Official Support for Sustainable Development, TOSSD）的建置。TOSSD 於 2015 年阿迪斯阿貝巴之會議中被首次提出，由經濟合作暨發展組織（Organisation for Economic Cooperation and Development, OECD）負責執行，主要透過增加透明度及監測全球開發援助金流的方式，嘗試呈現所有支持永續發展及 SDGs 的官方資源、以及官方動員的私部門資源，來補充政府開發援助（Official Development Assistance, ODA）在統計 SDGs 中的不足之處，是監督 SDGs 重要的一環，且直接呼應目標 17 ──加強執行手段，重振永續發展的全球夥伴關係。[5] 根據 2021 年 12 月的第 14 次 TOSSD 工作小組會議，COVID-19 疫情危機使得要實現《2030 永續發展目標議程》的財務缺口更加龐大，2019 年開發中國家的財務缺口估計為 2.5 兆美元，到了 2020 年更增加 50% 至高達 3.7 兆美元。因此，如何動員各部門、以及金融市場中的各種資產來達到 SDGs，顯得至關重要。[6]

為了測試 TOSSD 概念與提報操作過程，歐盟（European Union, EU）與 OECD 於 2019 年進行一波數據調查，研究指出調查中 18% 至 26% 的資源，是因 TOSSD 的計算方式才被囊括納入，TOSSD 將能補足對於國際公共財的重要資訊，是適合傳統捐助方、南南合作援助方與多邊組織的衡量框架。[7] 自 2018 年至 2021 年，TOSSD 工作小組陸續在菲律賓、塞內加爾、哥斯大黎加、奈及利亞、布吉納法索、印尼、智利 7 國進行前導研究，以菲律賓為例，研究發現流入菲律賓的 TOSSD 約 35 億美元，將近菲律賓所接收 ODA 金額的 2.5 倍。[8]

TOSSD 的推行也並非理所當然或自然普及，世界銀行在 2016 年曾針對 TOSSD 提案提出評論，指出 TOSSD 立意良善，但仍無法做為單一指標。世界銀行指出，從接受援助者的角度檢視，應是較有效且有意義的衡量方式，但 TOSSD 強調從援助提供者的角度計算，將增加追蹤數據的困難，並與現存的通報機制重疊。尤其是 TOSSD 強調納入私部門的貢獻，但私部門單位的所在位置與所屬國家經常同時為不同國家，某國透過多邊發展銀行（multilateral development bank, MDB）執行的金額，也會有計算歸屬上的困難。世界銀行亦建議應從方案層級使用購買力平價（Purchasing Power Parity, PPP）進行計算，而非從援助提供者的層級進行 PPP 計算。[9] 以 2021 年提報 VNRs 的國家而言，TOSSD 並未出現在日本、德國、丹麥、中國等援助大國或任一我國邦交國的報告中，少數國家如瑞典，也僅輕描淡寫提及瑞典應該為發展衡量金流的數據做出貢獻，例如在 TOSSD 框架下參與，但也在其他框架下進行，意味著 TOSSD 僅為多種框架之一，尚未成為代表性指標。[10]

五、我國援外工作持續呼應永續發展目標

在 2021 年的 VNRs 中，我國邦交國巴拉圭在其 VNRs 中將國合會列為雙邊合作夥伴，並記錄微中小企業輔導體系能力建構計畫、醫療資訊管理效能提升計畫、蘭花商業生產輔導計畫、魚苗繁養殖計畫之計畫內容與成果。國合會在眾多國家執行眾多計畫，尤其是與環境永續相關的努力近年來受到愈來愈多關注，也是國合會 6 大主軸業務之一。

若針對 2022 年 HLPF 將聚焦的 SDGs，我國亦有許多關於教育、性別平等、海洋資源的跨國行動仍在持續進行中：國合會在疫情期間將以往邀請學員來臺的教育訓練改為線上 TaiwanICDF School，擴大受惠者；民間跨國非營利組織也持續努力，例如 2015 年始創辦的「遠山呼喚」，原本支持尼泊爾大地震後震央學童復學，疫情下因臺灣創辦人及團隊難以親赴尼泊爾，不僅培力尼泊爾在地青年團隊，成功與當地政府合作發送疫情學習包，臺灣本部甚至轉型成亞洲人才孵化器，資助並遠距培訓越南、印尼、柬埔寨、緬甸、菲律賓等國家的青年投入教育方案；性別平等與環境永續均為國合會 2030 策略規畫，意指即使許多計畫並非以上述兩者為主軸，仍將針對計畫中觸及性平或環境之面向予以橫向檢查（cross-cutting）檢核；海洋資源一方面與我國在南太平洋島國的長期耕耘高度相關，也可與國內海洋相關院校系所合作，參考其他國家加強海洋教育、海事教育的作法。

六、結論與建議

隨著 2030 年的 SDGs 大限接近，本文檢視 SDGs 目前進展，探討全球國際援助的方向。根據上述討論，TOSSD 仍處於試行階段，我國基於特殊國際處境，可以透過城市的地方自願檢視報告（Voluntary Local Reviews, VLRs）等方式展現與國際同步的努力。TOSSD 要能夠進行的一個關鍵在於政府資訊公開，誠如 2021 年的 VNRs 中，幾乎所有國家都根據數據呈現 SDGs 進展情形，其中約一半的國家包含統計附錄，有些國家將 VNRs 準備進程與全國政策時程整合，這樣的成果需要從國會到主計部門的共同積極參與。此外，如能爭取在更多國家的 VNRs 中忠實呈現上述相關努力成果，將是我國積極參與國際社會的有力證明。

 

註釋

1  United Nations (2022), “Secretary-General Urges Action to Extinguish ‘Five-Alarm Global Fire’, as He Presents Annual Report on United Nations Work, Priorities for 2022 in General Assembly,” https://www.un.org/ press/en/2022/ga12401.doc.htm

2  United Nations (2021), “2021 Voluntary National Reviews Synthesis Report,” https://sustainabledevelopment. un.org/content/documents/294382021_VNR_Synthesis_Report.pdf

3  Goal 1: End poverty in all its forms everywhere, United Nations Sustainable Goals, https://www.un.org/sustainabledevelopment/poverty/

4  根據聯合國定義，物質密度為國內物質消費除以國內生產毛額（Gross Domestic Product, GDP）之比例， 此指標用於提高原物料有效使用，以促進自然資源保育、減少基於原料提煉、材料加工、製造和廢物處理的環境破壞。https://www.un.org/esa/sustdev/natlinfo/indicators/methodology_sheets/consumption_production/ material_intensity.pdfhttps://www.un.org/sustainabledevelopment/poverty/

5  更多中文介紹可參閱鄭晏宗、宋淳暄（2021）。〈新趨勢、新方法 ─「官方永續發展投入總額」（TOSSD） 的概念與意涵〉，《外交部通訊》39(1)：頁 22-29。

6  OECD (2021), “Mobilising institutional Investors for financing sustainable development: possible follow-up work by the Task Force,” https://www.tossd.org/docs/Item%201%20-%20Mobilising%20Institutional%20Investors.pdf

7  Bejraoui, A; V. Gaveau; M. Berbegal-Ibanez; G. Delalande; J. Benn. (2020). “Lessons learnt from the 2019 total official support for sustainable development (TOSSD) data survey.” OECD Development Co-operation Working Papers, No. 84, OECD Publishing, Paris.

8  Delalande, G; R. Halvorson-Quevedo; C. Sangaré. (2018). “The Philippines’ Perspective on TOSSD.” OECD Development Co-operation Working Papers No. 42, OECD Publishing, Paris.

9  OECD (2016), “World Bank Group Comments on TOSSD proposal,”  https://www.oecd.org/dac/financing- sustainable-development/World%20Bank%20Group%20-%20comments%20on%20TOSSD%20Compendium.pdf

10  United Nations (2021), “Voluntary National Review 2021. Sweden Report on the implementation of the 2030 Agenda for Sustainable Development,”  https://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/279582021_VNR_Report_Sweden.pdf

• 更新日期: 2023/09/28
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