祝康偉
《國際開發援助現場季刊》主編

出身屏東農家，擁有美國德州農工大學農業經濟學博士學位，曾為台灣農村陣線成員，擔任過臺灣農村經濟學會理事長，亦在中興大學任教多年，行政院農業委員會陳吉仲主任委員不僅對於農業有著強烈的使命感，其聚焦氣候變遷的經濟分析、農業政策、資源與環境經濟學、國際農產貿易等領域的學術研究專長，更成為臺灣農業發展的領航者。

針對全球氣候變遷對農業的影響，陳吉仲主委指出了觀察的面向，首先，在「氣候條件」 部分，他以「溫度和雨量」、「海平面上升」、「聖嬰現象」、「極端氣候事件」等 4 個條件為著眼。

關於「溫度和雨量」，他表示，根據聯合國政府間氣候變化專門委員會（Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC）預測，2040 年後全球平均溫度將上漲 1.5° C，而豐水年與枯水年的雨量差距倍增，旱澇交替更頻繁，降雨越來越極端；「海平面上升」則使得農業耕地淹沒，沿海土壤受鹽漬，可耕種面積逐漸減少；200 多年前於南美洲秘魯發現的「聖嬰現象」，原與氣候變遷無關，但隨著地球暖化，逐漸與氣候條件交叉影響，成為加劇極端氣候的因素之一；而全球不斷發生改寫歷史紀錄的百年乾旱、豪雨、大火、颶風等「極端氣候事件」頻率大增，皆為農業帶來了極大的挑戰。

他強調，儘管有些論調認為溫度上升，有利於某些地區的生產，看似有利有弊，但審視全球整體農地減少，水資源短缺，農產品價格波動加大，極端氣候帶來的災害損失益發嚴重，最終仍舊弊大於利，不僅影響全面且愈來愈劇烈，甚而可能造成農業經濟體系的崩潰，而我國位處於亞熱帶海洋氣候地區，在國際的氣候變遷研究中屬於高風險的邊緣區，自然無法自外於此。

一、面對氣候變遷，臺灣農業的因應之道

陳吉仲主委分析，臺灣受氣候變遷的影響，雖然年總雨量沒有明顯變化，但降雨型態趨向極端化，乾季變長，瞬間強降雨的規模則愈來愈大。例如 2020 年 10 月到 2021 年第 1 季，西部水情陸續拉警報，部分農田停灌，東部則雨勢不斷，甚至全島還出現寒害，光是一個島的範圍就呈現了如此極端的現象。

根據 IPCC 的統計報告，臺灣在海平面上升的速度名列全球第 10，若海平面不斷上升，除了影響沿海低窪地區，亦會共伴颱風引起暴潮，擴大災害範圍，而反聖嬰現象若持續發展，將導致 2-4 月春雨不來，危及像梨、茶、短期葉菜、竹筍等易受缺水衝擊的乾旱敏感作物。長期而言，氣候變遷將使得農作物產量減少、品質下降，全面衝擊糧食安全。

陳吉仲主委指出，為維持我國糧食安全及農業永續發展，農委會以「調適」與「緩解」兩大策略因應氣候變遷，具體做法如下：

（一）建構因應氣候變遷之韌性農業體系基礎研究

自 2012 年起，農委會便成立了「因應氣候變遷及糧食安全之農業創新研究」專案計畫，在 2020 年則啟動了為期 3 年的「建構因應氣候變遷之韌性農業體系研究」計畫，聚焦在氣溫上升 1.5° C、農業可用水資源短少 10% 及減少災變天候損失三大核心氣象情境。

為降低氣候變遷及糧食安全問題對國內農產業的衝擊，維護農業環境生態永續，此一計畫規劃包含了「因應氣候變遷之糧食安全與農業風險治理」、「氣候變遷下農業生產之韌性與逆境調適」、「因應氣候變遷之農業生產環境評估與管理知識平臺建置」、「因應氣候變遷之農業氣象資訊加值與災變天候調適」及「因應氣候變遷之有害生物發生分析與調適策略」等 5 大研究主軸，期待透過先驅研究，就政策、技術、環境、防災及資源等 5 大面向，尋求科技創新，並將依據計畫結果因應調適，提升農業生產體系的韌性，做為農業政策調整的參考。

（二）提升農民自主性防災能力

自 2016 年啟動的「農林氣象災害風險指標建置及災害調適策略之研究」計畫（簡稱農林防災計畫）則是為了提升農民「自主性」防災能力，兼顧農業環境及生產之穩定，內容包含了增設農業氣象站、建置農作物早期預警及推播系統，將氣象資料轉為防災資訊及早通報農民防災、整合災害資料庫建置農業災害情資網、研發防（減）災技術、建立作物防災栽培曆，以及營造重要作物生產區等防（減）災做法。

（三）開發節能減碳及精準農業管理設施栽培標準模式

為協助農民推動精緻栽培管理技術，導入節能減碳思維與措施，農委會近來透過試驗改良單位，針對小番茄、甜瓜、栗子南瓜等作物，輔導農民建立精準管理的設施、栽培管理模式，以及栽培溫室的示範，還為專業農友、改良場試驗研究人員、外國學員及學術單位辦理觀摩、技術講習及訓練課程。

（四）加強耐抗逆境品種選育與適栽規劃

在氣候變遷趨勢下，推動「適地適作」，汰除不適合之品種，更新或轉作較適之作物，以及選育更耐熱、耐濕及耐抗病害的農作，除能在極端多變的氣候威脅下，有更高的存活率，隨著對環境適應力的增加，還能擴大適種範圍，提高生產彈性。

他強調，依此前提，農委會近年便育成諸多蔬菜的新品系，如西瓜、苦瓜、冬瓜、夏季型甘藍品系、紫花椰菜、花椰菜、青花菜、芥菜、芥藍、蕹菜新品系、紅莧菜品系、青蔥等。在農藝作物部分，除發展旱作、水旱輪作方式，亦育成耐旱水稻「台農 81 號」，以及高粱、玉米、小米、甘藷等需水量較低的雜糧品種供農民選用。

（五）推動設施農業及輔導設置強固型設施

面對可耕土地面積愈來愈珍稀，氣候變遷帶來的各種災害，為協助農民有效提高產量、減少農損，農業生產朝向具防災、增產效能的設施栽培已是必然。

他以農委會自 2017 年起推動設施型農業計畫為例，除補助興建強固型設施，成立設施技術服務團，亦委請專家學者繪製不同類型溫網室設施標準圖樣，編印「溫室安全手冊」以節省農民施作成本，推動農業設施保險，輔導產業轉型結構型設施栽培。

另外，政府亦透過綜合性的策略因應氣候變遷，他進一步指出，像是開發栽培管理調適技術或資材，以穩定農作生產；提供災害救助、輔導災害復耕及鼓勵購買農業災害保險；發展冷鏈技術，調節糧食供給產銷，以穩定消費需求，並結合農業氣象與病蟲害發生預警制度，以智慧化農業生產，提升農業生產效能、降低天然災害損失，有效管理新興病蟲危害。

善用全球及臺灣周邊國家氣候差異與區域生產資源優勢，搭配「異地生產模式」亦是一項重要的思考，他表示，諸如針對某些重要作物，尋找南北半球、東南亞國家適宜氣候區域，建立異地生產之產銷鏈，與臺灣作物互補，將有助於糧食安全的維繫。

二、臺灣農業創新與轉型的經驗

陳吉仲主委回顧，臺灣農業面臨社會經濟結構急遽變化、因應貿易自由化，一路走來亟思轉型之路。主張「農為國本」的前總統李登輝，自擔任臺灣省主席時期，提倡「8 萬農業大軍」，隱含農業結構性的調整，包括土地規模的擴大、專業農民的成型等，成為臺灣農業的轉捩點，也奠定了未來的發展方向。而後，臺灣農業的角色由過去供應糧食，變為兼顧糧食安全、鄉村發展、生態保育等多功能，轉型的過程中也累積了許多優勢經驗：

（一）研發與推廣體系成熟

他分析，臺灣的優勢在於擁有一個類似美國「農業試驗場」（experiment station）的推廣體系，包含農、林、水產、畜產、家畜衛生、農業藥物毒物等類別的試驗所，北、中、南、東各區的農業改良場，以及茶葉改良場、種苗改良繁殖場、特有生物研究保育中心等 16 個農業試驗研發單位，扮演研發抗旱、抗蟲害、耐淹水等因地制宜品種、技術，強化各地方農業試驗應用及農業推廣的角色。

他強調，由於分布範圍廣且運作成熟，加上與農民的互動良好，當政府推動政策，從研發技術至推廣應用，皆可以透過此一體系，在極短時間上路，且因角色、功能明確，更能協助農民因應調適、韌性的建立。

（二）結合「智慧生產」與「數位服務」

以小農為主體的臺灣農業，面臨全球化競爭，因耕地面積狹小、從農人口老化、勞動力短缺，以及氣候變遷帶來的諸多問題，使得邁向永續發展之路充滿挑戰。

陳吉仲主委表示，著眼發展農業科技以因應上述困境，農委會近年來積極導入創新科技， 以「智慧農業」為核心，在 2017 年度啟動了「新農業創新推動方案」，透過「智慧生產」與「數位服務」兩大主軸，結合國內技術純熟、已具有世界級水準的資通訊零組件或相關技術如：物聯網、智慧機具、大數據分析和智慧感測系統技術，與研發能量充沛且研究具有國際優異水準的農業科技相結合。

其中，針對人力老化問題，規劃導入人機協同的機械作業輔具，讓農民可省力省時耕種，以因應人工高齡化及短缺不足；在食品安全上，則導入全自動化的作物生產紀錄系統，協助農民簡便、迅速加入產品溯源制度，一方面讓消費者建立信心，一方面將消費者意見反饋給農民，以助未來生產參考。

另外，為了降低極端氣候所增加的生產風險，蒐集生產相關資訊並整合氣象災害歷史資訊，建構地理資訊系統等空間資訊大數據分析決策系統，提供監測及預警機制，亦可降低農業生產風險。

（三）建構農民福利體系

「沒有一個國家的糧食安全，是不用付出代價的！」陳吉仲主任委員強調，過去，政府為強化國家糧食安全、穩定農糧價格，保障農民生計，實行多年的補貼政策（如稻穀保價收購制度），雖具成效卻也衍生稻米生產過剩的情況，而鼓勵農民休耕或種綠肥以維護地力的休耕補助，則產生部分農地閒置等問題。

因此，為全面性解決國內農業發展的困境，現政府將前述兩項農業補助政策調整成「對地綠色環境給付」，包含提高種植進口替代、外銷主力、重點發展等具競爭力轉（契）作作物獎勵金、實施「稻作直接給付與公糧保價收購」雙軌並行制與結合有機及友善環境補貼等措施，引導農友「種好米賣好價」及轉作適地適種之雜糧作物，讓農地農用，國人亦可享受國產的優質好米與新鮮非基改雜糧，進而促進農業永續發展。

其次，替農民建立福利體系如「農業保險」，降低看天吃飯的風險，建構基礎建設以提升競爭力，除可保護優良農地，避免農地被變更為非農用途，亦透過「農民退休儲金」，由農民與政府共同提繳農退儲金，與老年農民福利津貼共同構成老年農民經濟安全保障制度，以助「引進新的農民」，吸引青農加入，緩解農民老化、缺工的問題。

（四）動植物防疫超前部署

1997 年我國爆發大規模口蹄疫疫情，經濟損失高達新臺幣 1,700 多億元，更喪失豬肉外銷市場。歷經 23 年產、官、學、研共同投入防疫工作，2020 年 6 月獲得全球動物衛生最高指導機構—世界動物衛生組織（World Organisation for Animal Health, OIE）認定，我國臺灣本島、澎湖及馬祖為不施打疫苗口蹄疫非疫區，成為我國投入動物防疫的重要里程碑。

陳吉仲主委指出，我國以此為鑑，面對來勢洶洶的非洲豬瘟及其他疫病，莫不在第一時間超前佈署、嚴格把關，以 2020 年 7 月於金門出現的法定甲類動物傳染病牛結節疹為例，除事前製作防疫宣導資料，供各地方動物防疫機關、產業團體、養牛業者及邊境管制單位加強防範， 一旦發現便即刻啟動防疫流程，更於一個月內完成相關牛隻撲殺、疫苗接種，有效防堵病毒擴散，成為 OIE 對外分享的防疫典範。另關於非洲豬瘟，目前全亞洲已有 13 個國家淪陷，東亞僅臺灣、日本未傳出災情，便可歸功於臺灣防檢疫措施的優異表現。

三、國合會如何協助島嶼邦交國

島嶼國家受限於地勢、面積、自然與人力資源、環境敏感性，以及運輸、通訊成本，推動公共行政與基礎建設相對昂貴等因素，受氣候變遷的衝擊更為嚴峻。臺灣現有邦交國中，有一半以上屬於聯合國所定義的小型島嶼開發中國家。這些與臺灣關係密切的國家，正是飽受氣候變遷威脅的國家。

身兼國合會董事的陳吉仲主委，除了肯定國合會成立 26 年來在援外工作的貢獻，對於國合會持續扮演好專業援外的平臺，將臺灣成功經驗傳承給友邦，特別是面臨氣候變遷可能遭遇糧食安全挑戰的海島國家，亦有著深切的期許：

（一）盤點各島國地理與生產風險

他認為，要協助島嶼型的邦交國，得先盤點其所處的地理位置，受氣候變遷的影響，例如，加勒比海島國與太平洋島國的風險就有明顯差異，太平洋島國迫切因應的是海平面上升及缺乏耕作土地，加勒比海島國則可能是頻繁颶風、進口替代及糧食生產的多元性。接著，再根 據各國生產條件，找出適合發展的農作物或畜產，並由國合會整合我國農業技術，引進農委會眾多場試所的資源，搭配當地政府的協助方能收效。

（二）發展初級與冷鏈加工

他進一步補充，發展農產品加工可以提升糧食的利用度。在臺灣，一般農產品 60% 供消費者直接食用，40% 才去加工，例如紅豆、花生等雜糧，只有 2-3 成直接食用，其餘的都製成紅豆餡、花生醬、花生糖、花生粉、花生油。而臺灣水果種類多元，一年生產超過 250 萬噸，透過冷鏈加工可以來調節產銷措施，連結國際市場，讓農產品維持較好的價格。對於許多農業發展仍處於內需階段的邦交國，透過初級加工與冷鏈加工並行，則可延長農產品的保存期限、減少損耗，滿足更多人民的需求。

四、結語

地球正經歷自然資源惡化，水與土壤、土地和生物多樣性退化，氣候變化日益嚴重，以及戰爭人禍不斷等問題，加劇全球糧食危機，使得愈來愈多國家面臨饑荒威脅。因此，聯合國在 2015 年發表《翻轉世界：2030 年永續發展議程》（Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development）提出的 17 項永續發展目標（Sustainable Developoment Goals, SDGs） 中，目標 2、15 便與農業息息相關，前者是以糧食安全為前提，提出消滅飢餓與促進永續農業的目標，後者則是以對抗土壤、水源系統劣化等保護生態系統的永續發展為主。

陳吉仲主委強調，氣候變遷戰役最前線就在農業，全民都該在危機到門口之前，預作準備，臺灣正積極的以「調適」與「緩解」兩大策略，透過強化基礎研究、改良品種、加強硬體、降低農損、自主防災、精準管理等方式打造韌性農業體系，並以永續經營為前提，一步步朝向建構農民福利系統，吸引人才投入，推動食農教育，提升國人支持在地農業發展的意識，將供應端與消費端串聯起來。

陳吉仲主委最後提醒，去年 COVID-19 爆發，全球處於嚴重飢餓狀態的人口倍增且狀況持續惡化，使得原本期待永續發展目標推動後，全球飢餓人數能穩步下降，並於 2030 年實現「零飢餓」的希望落空且道路更為艱鉅。值此困境逆轉時刻，臺灣雖非聯合國的一員，卻仍不吝與友邦與友好國家分享農業創新與轉型的寶貴經驗。

尤其，透過智慧農業的發展，結合臺灣在科技上的優勢，因應消費市場需求進行產銷規劃，輔以機械設備、輔具及感測元件的研發應用，導入資通訊、物聯網、大數據分析、區塊鏈等前瞻技術，提供更有效率的農場經營管理模式，生產符合消費者需求，安全、安心及可追溯 的農產品，開創農業經營新典範，藉此突破瓶頸與危機，邁向「效率」、「安全」、「低風險」的新農業時代。

• 更新日期: 2023/09/28
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