楊聰榮
國立臺灣師範大學華語文教學系副教授

摘要

本篇論文主要討論小島國家的糧食安全問題，特別是受到氣候變遷及國際疫情影響下的新情勢，最後將討論放在臺灣與南太平洋的關係。糧食安全問題對於小島國家的影響特別大，因 為小島國家透過自身的環境條件要保持糧食安全的能力有限，必須依賴外部系統的協助，特別 是有能力提供系統性協助的大國來協助。由於小島國家的糧食不足缺口的絕對數值不算高，有時候在全球性議題的討論很容易被忽略，同時小島國家的糧食安全並非是供給不足的問題，通常涉及多重系統的整合問題。在氣候變遷的影響下，糧食安全問題變得十分嚴峻，也使得小島國家以直接受害者的身分在國際社會發聲，得到較多的關注，而國際疫情的影響是兩個不同方面的影響，一方面小島國家的隔離條件比較容易控制，因此許多小島國家的防疫成績良好，但 是另外一方面，病毒一旦傳入島國，所造成的災難也會變得難以收拾，必須要有緊急的應變措施及時加入。綜合氣候變遷及國際病毒疫情的衝擊與影響，使得過去國際援助重視培力以及建 立本地系統的方式顯得緩不濟急，也難以克服當今的問題與困難點。本文最後建議我們應該提 供緊急應變的多系統整合備案，而非個別性的糧食生產方案如農業計畫等，並且未雨綢繆，先與小島國家建立相關條約及整合機制。臺灣應有能力建立整體配套方式，做為提供給太平洋島國邦交或非邦交國得到糧食安全的機制，並且與這些島國建立更緊密的合作關係。

關鍵詞：小島國家、太平洋島國、糧食安全、氣候變遷、病毒疫情

一、前言

糧食安全對於小島國家而言，是國家生存的關鍵議題，必須要安頓糧食安全才能使國家得以延續。反過來說，小島國家在糧食安全議題上比較脆弱，糧食危機是高風險議題，各種天災人禍都有可能引發糧食危機，對於高度依賴外來資源又地處孤立環境的小島國家來說，糧食危機是一個揮之不去的夢靨。小島國家很難有大片土地面積來從事農業或畜牧生產，在地理上距離其他國家相對遙遠，運輸成本比其他國家高出許多，對於糧食安全的課題來講，小島國家面對的困難比其他型態的國家大 [1]。近年來，在考慮這個問題時要加上新的變數，一個是氣候變遷，一個是病毒疫情。這兩個變數考慮進來後，對於小島國家的糧食危機，形勢將比其他國家嚴峻許多。因此在新的情勢衝擊下，對糧食安全應該要有新的思考，必須建構新的系統性緊急備案方案才能因應新的變局。

以下先討論糧食安全的基本考慮層面，然後再將糧食安全放在小島國家的條件來討論。接下來分別討論氣候變遷以及國際病毒疫情的衝擊與影響，同時將相關的討論，放在臺灣傳統上邦交國的來源區太平洋的範圍中，一方面可將焦點集中，容易清楚指涉問題的性質。另一方面，由於臺灣也在太平洋的範圍中，因此臺灣在區域關係的討論中，在南太平洋最能發揮角色。同時，考慮糧食安全問題是臺灣在國際援助中可以扮演角色的項目，太平洋島國在地理上離臺灣比較近，要發揮作用比其他區域要容易地多。文中最後以臺灣在南太平洋區域中，以小島國家糧食安全問題為思考面向，發展一個克服糧食安全問題的方案上可以扮演的角色做為總結。

二、小島國家的糧食安全

糧食安全為基本生存的問題，涉及的範圍很廣，包括糧食生產、健康醫療、經濟貿易、國際外交等不同層面，其中生產與供應又涉及農業生產、漁業問題、食品加工、食品運送、食品保存等問題，這是糧食安全的基本問題。除了糧食生產外，食品安全以及因為食物而引起健康及醫療問題，也是相關的一環。[2] 糧食安全也涉及與糧食供應相關的經濟問題，例如如何能使得 糧食供應的服務業持續維持，小島國家如何保持營養均衡供給無虞等。因為糧食安全涉及基本生存問題，糧食安全不僅是公共健康議題，也是國家安全問題，與糧食相關的政治外交問題也深深影響糧食安全。因此各國莫不致力於糧食安全的討論，時至今日，此人類社會生存的基本 問題越趨嚴重、複雜。

對於小島國家而言，國際社會討論糧食危機的重點，與小島國家面臨的問題不相同，必須要分別討論。目前國際社會討論糧食危機問題的重點，在於糧食價格飆漲，加上能源市場價格上漲，運輸成本與維持供應的成本都會增加，糧食危機變成一個十分不穩定的因素，也有的討論集中在與糧食相關的經濟政治問題，有些國家的糧食問題是食物浪費，有的國家則是糧食不足，其中最迫切的問題是如何確保世界上最貧窮的人們可以得到充足的糧食，而問題最嚴重的是糧食分配，亦即富國的問題是吃得太好，窮國的問題卻是人民難以溫飽。

小島國家主要由於國家行使食物控制系統能力不足，糧食安全的考慮多半與此有關。糧食安全分成幾個部分，分別為糧食的供應、食品所造成的疾病，以及糧食的保存問題，由於食品保存的性質不同，糧食保存因應緊急狀態的需求也不相同。單就糧食的供給而言，必須考慮食物的生產者、運送者、零售業及消費者等不同層面。小島國家為了要維持小量而均衡的營養， 有賴利用生產及消費資訊整合的能力，以達到平均供給、避免浪費，使生產者持續維持，供給沒有問題。

食品安全衛生，則是討論糧食安全的另一個重要問題。到目前為此，透過農業及漁業生產仍是食品的大宗原料來源，使用沒有經過安全保存或者是沒有注意衛生的食物經常導致不同性質的疾病，如果當地缺乏食品控制的系統，會使糧食造成進一步的問題 [3]。 這些問題的精細程度在各國並不相同，有的國家為了人工添加劑的問題可以管控得很細緻，有的國家則只有零星的報告闡述這種情形，缺乏進一步的資訊。通常在糧食供給量達到一定程度後，就要注意糧食的成分問題，也就是平時說的食安問題，這些也是糧食安全的重要層面，端看我們在什麼脈絡下討論。

小島國家的糧食安全問題應該有不同的討論重點，小島國家在世界各國的體系之中，扮演一個巧妙的地位。在當今的國家體系中，小國和島國經常連繫在一起，在 20 世紀末，世界上的國家中有將近 3 分之 1 是島國，其中約 7 成以上的島國人口少於 150 萬，因此小島國家約占世界國家體系中的 4 分之 1 [4]。如果由資源的多少而言，這些小島國家的確國家能力比較弱，在國際上無足輕重。但是如果集合在一起發聲，就成為一股龐大的力量。

討論小島國家的糧食安全問題，特別將焦點放在太平洋島國，最主要的原因是臺灣與太平洋島國的關係。國際上討論糧食安全問題，最受矚目的可能是人口大國的問題，因為現代糧食危機、國際體系的問題，會將焦點放在糧食不足，以及糧食全球供應上。但這些問題，對臺灣的國際開發援助工作而言，並不是臺灣較能發揮專長之處，小島國家的糧食安全才是臺灣最容易著力的地方，而世界各主要地區的小島國家，太平洋地區是與我國關係最密切的地區之一， 同時由於地理因素，太平洋島國的糧食安全問題是臺灣能夠直接著力的主要地區。

太平洋島國的糧食安全問題，有其特殊性，與國際間討論的糧食安全主要議題有其不同的偏重。到目前為止，太平洋島國的食物重要來源，仍透過耕種、漁業或打獵等傳統方式，不過受到現代都市化的影響，越來越多的太平洋島國，利用販賣食物來交換不同性質的食物，因此必須大量依賴進口。然而太平洋島國因為島嶼分散，運送成本高，本地的食物生產系統通常仍然維持一定的程度。 [5]

經濟型態也影響到小國的糧食生產，因此即使現在太平洋島國透過不同的國際援助取得資源，島民所享有的資源亦不單純是透過商業系統取得分配，然而利用貨幣經濟透過商品交易取得不同營養的糧食分配模式，仍取得了主導的地位。儘管許多地區除透過傳統方式取得食物， 也進行經濟作物的生產，但經濟作物的栽培受限於地理條件，難以達到規模經濟，無法和外國進口的物品競爭，因此在境外的大國就需要利用貿易的方式，將不同的營養品提供給島民消 費，因此本地經濟是否足以支撐糧食進口的需求，就成為重要的議題。國際援助如何與這個本 地經濟系統整合，同時這種利用貿易取得糧食的方式非常仰賴食物運輸系統、食物倉儲系統，以及食物零售系統，而能否在本地建立保證食安的系統，也有很大的挑戰 [6]。一般而言，由於太平洋島國的地理結構，讓運輸與保存的成本在食物取得成本中占了過高的比重，尤其是島國的偏遠離島，相關的條件與設備尚難達到均衡的狀態。

簡言之，在太平洋島國的糧食安全問題，與國際上主要的糧食問題並不相同。國際上的糧食問題較嚴重的地區主要是在南亞和非洲，涉及食物是否足夠供應當地的需求。但是太平洋地區的糧食安全問題，不單純是由於貧窮問題所引起的，而是和太平洋島國傳統的生活習慣、地理條件、目前面臨飲食習慣的改變，以及如何利用商業及對外關係的方式，取得外界的糧食，並且維持島民新的生活型態及健康狀態等息息相關 [7]。

總合而言，太平洋島國的糧食安全問題涉及不同系統的整合，如果只將糧食安全問題偏重在糧食的生產，不僅在問題的解決上見樹而不見林，同時也緩不濟急。在國合會的網站中可看到，為因應糧食危機已經在不同國家進行許多專案計畫，例如馬紹爾運用農業生產促進營養均衡計畫、吐瓦魯蔬果增產暨營養提升計畫，以及諾魯膳食多元化推廣計畫等，透過臺灣技術團的專長，可以在不同國家找到可行的農業計畫 [8]。然而農業技術雖然是臺灣的專長，但是在糧食安全受到新的因素的衝擊下，問題的性質也有所改變，應該因應情勢改變而考慮讓援助計畫升級，成為一種系統整合的計畫。

三、氣候變遷

氣候變遷影響糧食危機，近幾年成為全球性的熱門話題。2016 年秘魯擔任亞太經濟合作會議（Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC）的會議輪值主席，便提出氣候變遷對於糧食安全的影響 [9]。 在很多全球議題上，氣候變遷是小島國家最有發聲能量的議題。身處氣候變遷最前線的小島國家聯手發動議題，大聲疾呼因為氣候變遷所造成的危機。小島嶼開發中國家集團（Small Island Developing States, SIDS），其成員國在造成氣候變遷的原因中只占了不到 1% 的影響，卻成為氣候變遷最嚴重的受害者。此外，極端氣候造成的風暴常常會對於食物運送系統或食物保存系統等基礎建設造成很大的破壞，當風暴來臨時，損害立刻造成嚴重的糧食危機， 但是要修復卻曠日廢時。[10] 有些氣候變遷雖非直接帶來影響，但是造成的影響比起表面上看到的更為巨大，例如許多太平洋島國經濟倚賴旅遊業，極端氣候影響了旅遊業的收入，使其經濟形態變得十分不穩定，經濟力量也因此削弱很多。從以上的分析知道氣候變遷對於小島國家的糧食危機，可能的衝擊影響非常巨大，據估計，極端氣候的衝擊使太平洋小島國家在過去 10 年平均減少了 25% 到 50% 的國內生產毛額（Gross Domestic Product, GDP）[11]。

過去一年，由於氣候變遷所造成的極端氣候，衝擊地球上的每一個角落，大風雪、風暴、洪水及乾旱等帶來強大的破壞力，造成人民財產及生命的重大損害 [12]。天災對於小島國家的衝擊不只是糧食生產，極端氣候對島國最直接而恐怖的影響就是海平面的上升，現在已經有幾個國家因為海平面上升而形成國土面積縮小，進而造成可耕種土地的減少。

氣候變遷對糧食安全所帶來的威脅，對小島國家來說是立即而清楚的危機。早在 20 年前當氣候變遷所造成的趨勢被世人廣泛認知後，小島國家就開始集結起來對極端氣候的變化採取行動。但 20 年過去了，問題並沒有改善，反而變得更為嚴重。這些在國際發聲的小島國家，許多都是集中在南太平洋，因為這些國家受到氣候變遷的影響是巨大的，其受害的情況也很明顯。受到氣候變遷的影響，從食物的生產、分配與運送以及公共健康等，都造成很大的衝擊。除了農業直接的衝擊，本地的商業系統，包括對貿易及旅行業都帶來嚴重的傷害 [13]。目前許多島嶼國家都是依賴外援，而實際上國外的援助，在氣候變遷的衝擊下，也影響到旅遊業、農業、漁業、農業商業系統的建構與維持。

南太平洋地區在氣候變遷的影響下，糧食安全成為各太平洋島國共同關注的問題。南太平洋地區傳統的農業及漁業受到氣候變遷的影響，已經在很多地方受到衝擊，最主要的問題仍然是海平面上升，造成海岸地區的變化，可耕地面積縮小。同時，海平面上升，淡水的取得變得很困難，對於取得清潔的飲水及食物的成本變得很高。[14] 另外一個極端氣候變遷的衝擊是天氣變得不穩定，颱風、颶風等大風暴所產生的影響越來越顯著。乾旱、洪水等問題更是明顯，當全球極端氣候發生時，太平洋島國也無法倖免。由於小島國缺乏完善的灌溉系統，看天吃飯的農業受到天候的影響很大，僅僅颱風所造成的農損經常就占了農業生產一半以上。同時因為腹地小，這些氣候天災所造成的損害難以很快修復，損害的衝擊影響相當大。[15]

四、國際病毒疫情

新冠肺炎病毒（COVID-19）傳播對於世界各國而言，都是一個新的挑戰。從新冠病毒的傳染情況可以知道，小島國家對於傳染病的防治有其優勢也有其脆弱之處。由於病毒傳染病是屬於接觸傳染、飛沫傳染及空氣傳染，傳染的途徑都是要透過人與人的接觸。與其他地區有地理隔絕的小島國家，在減少人員接觸而造成的傳染途徑，反而在管控上帶來了特殊的優勢，只要將國境控制處理好，可以避免病毒大流行的災害。因此許多小島國家在防疫的記錄上成績不 錯，新冠肺炎的確診案例很少，到目前為止仍然有許多小島國家維持零確診的紀錄，小島國家 地理上的特性反而讓他們躲過一劫。

特別值得一提的是，目前臺灣在太平洋地區的邦交國就維持極為良好的紀錄。截至 2021 年 2 月，臺灣的邦交國例如帛琉（Palau）、諾魯（Nauru）及吐瓦魯（Tuvalu）都仍保持零確診的紀錄。馬紹爾群島（Marshall Islands）雖有病例傳出，但僅有 4 位。這些國家在目前全世界總和已 經有超過 1 億人口確診的情況下，表現不錯。我們可以說，在太平洋的邦交國仍然是世界上最不可能會染疫的地方之一。

然而小島國家的脆弱在這一次全球病毒大傳染中被暴露出來，小島國家一旦有病毒傳入，在防護裝備不足的情況下，很可能會造成大流行。在目前南太平洋的島國中，例如斐濟群島（Fiji）跟薩摩亞群島（Samoa Islands）所發生的情況就是如此。從本次新冠肺炎病毒的流行情況，可以見到小國的防疫系統不是在每個環節都是有效或是有足夠能力的，病毒一旦傳入將造成更大的災難。碰到這種情況，小島國家必須特別依賴大國的協助，如果無法及時得到協助， 災難會一發不可收拾，這就是病毒疫性對於小島國家造成威脅的主要特性。

另外太平洋島國在國際疫情期間採取嚴格的停航及封鎖等措施，因為對於國際疫情變化的掌握力較差，常常都會採取加倍嚴格控管的手段，以致正常的農業生產物質如肥料種子等沒有辦法進口。同時，與國際疫情相關的檢疫及治療的專家及設備器材等，也可能因此難以及時引入。這些情況都會使小島國家難以維持正常的系統運作，也會造成糧食安全的威脅。

特別值得注意的是，像新冠肺炎這樣的大流行，對於國際航線所造成的影響，也對這些小島國家產生重大的衝擊。國際航線中斷以及郵輪停駛都會讓這些以觀光旅遊為主要收入來源的小島國家經濟立刻陷入困境，在這一次的病毒大流行中已經清楚的看到這樣的特性。國際病毒疫情對於小島國家而言，雖然許多小島國家防疫成果很好，但是糧食安全的風險仍然很高，若是平時沒有準備因應緊急狀態，臨時碰到問題而發展困難就要付出很高的代價。

五、因應之道

氣候變遷在國際上是討論很久的一個課題，然而極端氣候近年來在各地的影響與衝擊加劇。病毒疫情的影響則是到了 2020 年才變得十分嚴峻，預估未來人類社會將一直受到不同種類病毒的攻擊。面對這些新情勢，我們應該有不同的思維。簡言之，將這些新的影響加入考慮之 後，我們過去用個別性的專案計畫去面對糧食安全是不足夠的。新的情勢讓我們思考應以系統性的模式來面對問題，並且是一個可應變各種情況的系統，而非個別的計畫。

氣候變遷與病毒疫情對於太平洋島國而言，對糧食安全的影響與衝擊都是巨大的。這種災難的型態所造成的傷害，通常要有更長的時間來修復 [16]。同時氣候變遷與病毒疫情其影響與衝擊都是突然發生，常常超乎當地原來社會系統的負荷量。在這種情況下，臺灣對於太平洋島國的國際援助，就要建立糧食安全的緊急應變系統，才足以對應這些太平洋島國所面臨的危機 [17]。

目前臺灣在太平洋島國所採用的國際援助，許多項目與糧食安全息息相關，由於農業是臺灣長期在國際援助的強項，因此，到目前為止農業仍為臺灣對於小島國家技術協助的主要項目。然而現在這些太平洋島國所面臨的危機，很多都是多方面同時發生，因此建議臺灣政府應發展糧食安全的緊急應變系統，做為面對災難的各種備案，才能因應這個時局。同時也可以考慮用不同的系統做法，例如美國尋求在不同的功能系統上，讓太平洋島國發展自由結合體系（free association system），以及紐西蘭準備發行氣候變遷簽證等，都是以更具有創新創意的方法來發展整體性系統方法的嘗試。

舉例而言，臺灣可以建構一個緊急糧食支援方案，結合超巿及食物倉儲運輸公司，設計一套緊急應變的糧食供應計畫，成為一個問題解決的整合方案。這樣的解決方案，可以在平時就與太平洋小島國家簽訂合作協定，在緊急需求的時候動用，屆時不用再經過冗長的程序就可以直接啟動。這樣的整合系統方案，除了和邦交國可以商討簽訂之外，也可以做為和非邦交國聯繫的議題。而這樣的整合系統方案，以小島國家的需求量，在臺灣可以結合不同公私部門來協助，設計出備用方案。而這樣的方案可以在平時演習操練，做為提供給這些小島國家的備用援助計畫。

 

註釋

1  Srinivasan, T. N. (1985). “The Costs and Benefits of Being a Small, Remote, Island, Landlocked or Mini-State Economy”. The World Bank, Discussion Paper, Economics and Research 2:205-215.

2  Mahindru, S. N. (2009). “Food Safety and Pesticides.” New York: Aph Publishing Corporation.

3  Lum, John (2008). “Food Safety Platform: Pesticide Residues in Food”. Food Safety Focus, 19:32-36.

4  Gillespie, Alexander (2003). “Small Island States in the Face of Climatic Change: The End of the Line in International Environmental Responsibility”. Journal UCLA Journal of Environmental Law and Policy, 22(1):107- 129.

5  Armstrong, H.; Read, R. (2006). “Geographical ‘handicaps’ and small states: Some implications for the Pacif ic from a global perspective” Asia Pacif ic Viewpoint. 47(1), 79-92.

6  Hoegh-Guldberg, O., Hoegh-Guldberg, H., Stout, D. K., Cesar, H. S. J., & Timmermann, A. (2000). “Pacif ic in Peril: Biological, Economic and Social Impacts of Climate Change on Pacif ic Coral Reefs.” Greenpeace Sydney.

7  Castello, S.; Ozawa, T. (1999). “Globalization of Small Economies as a Strategic Behavior in International Business.” New York: Routledge.

8  TaiwanICDF 財團法人國際合作發展基金會網頁（icdf.org.tw)。

9  陳文彬 (2020)。〈全球與 APEC 推動循環經濟趨勢及議題設定〉，《臺灣經濟研究月刊》2020 (7):33-39。

10  World Bank (2000). “Cities, Seas, and Storms: Managing Change in Pacific Island Economies.” World Bank, Washington.

11  Taylor, Subhashni (2016). “Impacts of Climate Change on Pacif ic Islands: A Science Update.”, Climate Analytics, 2015, 1-3.

12  Walsh, K. (2004). “Tropical Cyclones and Climate Change: Unresolved Issues”. Climate Research 27:77-83.

13  Becken, S. (2005). “Harmonising Climate Change Adaptation and Mitigation: the Case of Tourist Resorts in Fiji”.Global Environmental Change, 15:381-393.

14  Singh, R., S. Hales, N. de Wet, R. Raj, M. Hearnden and P. Weinstein (2001).“The Influence of Climate Variation and Change on Diarrheal Disease in the Pacif ic Islands”. Environmental Health Perspectives, 109:155-159.

15  Barnett, J. (2007). “Food Security and Climate Change in the South Pacif ic”. Pacif ic Ecologist 2007(4):32-36.

16  Castello, S.; Ozawa, T. (1999). “Globalization of Small Economies as a Strategic Behavior in International Business.” New York: Routledge.

17  張靜文， 吳榮杰， 顏晃平 (2014)。〈建構糧食安全應變機制提升糧食安全決策之研究〉，《農業試驗所特刊》183：29-47。

• 更新日期: 2023/09/28
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