COVID-19下的國際醫療衛生援助－從對

SDGs 的衝擊談起

邱亞文 *、簡瑋廷 **、邱鈺翔 ***

摘要

自聯合國 2000 年「千禧年發展目標」（Millennium Development Goals, MDGs）及 2015 年「永續發展目標」（Sustainable Development Goals, SDGs）問世， 全球發展合作、國際援助計畫莫不以此做為重要依歸；數十年來，全球在消除貧窮、普及教育等各大領域都有可觀進展；醫療衛生與健康更成為各目標發展的基礎而無所不在。2019 年底，嚴重特殊傳染性肺炎疫情自武漢爆發，蔓延全世界；對全球衛生、政治、經濟、社會、環境等產生巨大衝擊。「政府開發援助」在資助各國基礎醫療衛生本就扮演至關重要的角色，COVID-19 重創政府開發援助（Official Development Assistance, ODA）大國，為援助預算帶來極大壓力；臺灣做為全球COVID-19疫情防治典範及少數經濟衝擊輕微的國家，有能力成為雪中送炭、濟困解危的關鍵角色。數位健康、基礎公衛等典範轉移，公私部門的跨域合作，都能為臺灣的國際醫療衛生援助另闢蹊徑。

關鍵詞：千禧年發展目標（Millennium Development Goals, MDGs）、永續發展目標（Sustainable Development Goals, SDGs）、COVID-19、政府開發援助（Off icial Development Assistance, ODA）、國際醫療衛生援助

一、從 MDGs 到 SDGs

2000 年 9 月聯合國（United Nations, UN）召集全球 189 國領袖共同簽署「聯合國千禧年宣言」（United Nations Millennium Declaration），並以 2015 年為限，設立「千禧年發展目標」（Millennium Development Goals, MDGs），自此，各國際組織、國家、非政府組織（non- governmental organizations, NGOs）莫不以此 8 大目標（goals）及其 21 項標的（targets）、60 項指標（indicators）做為全球發展合作和開發中國家政策制定的重要依據，過往相形發散的國際援助計畫，也終能聚焦且有清楚的脈絡可依循。15 年間，雖然全球的發展離達成目標仍有不小差距，但在消除貧窮、普及教育、促進健康等各大領域都已有可觀的進展。[1]

2012 年 6 月於巴西里約所召開的第 3 屆地球高峰會（Earth Summit）又稱聯合國永續發展大會（United Nations Conference on Sustainable Development, UNCSD），簡稱 Rio+20，會後所發表的共識聲明文件《我們想要的未來》（The Future We Want）中，[2] 肯定了 MDGs 在全球發展的貢獻，並要求成立開放工作小組（Open Working Group, OWG）制定 2015 年後的「永續發展目標」（Sustainable Development Goals, SDGs）。OWG 參考各方意見，更檢討了 MDGs 的種種缺失，於 2014 年 7 月提出包含 17 項目標的草案；最後定案的《2030 年永續發展議程》（2030 Agenda for Sustainable Development），[3] 於 2015 年 9 月聯合國大會（General Assembly）決議通過，2016年 1 月 1 日正式生效，是這下一個 15 年全球發展的重要核心框架，其野心與涵蓋層面之廣都遠遠超過當年的 MDGs。[4][5]

從 MDGs 到 SDGs，在醫療衛生方面，原本 MDGs 的 8 項目標中的第 4 項：降低嬰幼兒死亡率、第 5 項：改善孕產婦健康、第 6 項：防止愛滋病、瘧疾及其他疾病蔓延等 3 項直接與醫療衛生相關；SDGs 中則將醫療衛生集中併於第 3 項：健康與福祉。這樣的轉變並非表示醫療衛生在全球發展進程中的重要性降低，反之，SDGs 對食品安全與營養、飲用水和衛生設施等基礎衛生的重視，反映了醫療衛生目標自原本單一標的、單一疾病的垂直整合途徑（vertical approach）轉向以醫療衛生基礎建設、水平整合途徑（horizontal approach）為主的方式，被歸納在 SDGs 第 3 項之外的食品安全、均衡營養、飲用水、衛生設施等均與健康息息相關，醫療衛生的重要性非但沒有下降，反而更加無處不在，更是其他目標發展的基礎；這也反映了世界衛生組織（World Health Organization, WHO）主張的「所有政策面向的健康工程」（Health in All Policies, HiAP）其深層意涵。也由於整體方向由垂直途徑轉向水平途徑，單一疾病不再是目標的核心，過去較被忽視的非傳染性疾病（non-communicable diseases, NCDs）、心理健康、意外傷害（包括戰爭與重大天災）等都被無一遺漏的關照，而要解決這些複雜多元的醫療衛生問題，建構「具彈性應變能力的健康體系」（resilient health systems）並達到「全民健康覆蓋」（Universal Health Coverage, UHC）便是最重要的當務之急。[6][7]

二、COVID-19 對 SDGs 的衝擊

2019 年底，新型冠狀病毒所引發嚴重特殊傳染性肺炎（COVID-19）疫情自中國湖北省武漢爆發，迅速蔓延全世界，殃及全球 200 餘個國家或地區，全球感染人數飆破 6,000 萬，逾 150萬人死亡。COVID-19 毫無疑問是自 1980 年代愛滋病（HIV/AIDS）以來最嚴重的全球傳染病，超越 2002 年的嚴重急性呼吸道症候群（Severe Acute Respiratory Syndrome, SARS）及 2009 年的H1N1 新型流感疫情，而 COVID-19對全球衛生、政治、經濟、社會、環境等更產生了程度不一的巨大衝擊。[8]

2020 年中，聯合國經濟與社會事務部（Department of Economic and Social Affairs, DESA）出版了《2020 年永續發展目標報告》（The Sustainable Development Goals Report 2020），[9] 該報告所呈現多為 2019 年底疫情爆發前的數據，但即使在尚未受到疫情影響前，全球發展的進程也已然大幅落後原先 SDGs 所設定的目標；而今，在 COVID-19 肆虐全球且疫情仍未見盡頭的此刻，亦已有諸多跡象與預測顯示，COVID-19 中斷了大量的發展計畫，更對許多全球已取得的進展產生破壞，在某些領域其進展甚至可能因此倒退數十年。

2020 年 6 月 30 日另一份由劍橋大學（University of Cambridge）與聯合國永續發展策略聯盟（Sustainable Development Solutions Network, SDSN）合作發表的《2020 年永續發 展報告》（Sustainable Development Report 2020），[10] 更進一步分析了 COVID-19 對 SDGs 各項目標的影響， 將之分為：混合或中等負面影響（mixed or moderately negative impact）、 高度負面影響（highly negative impact）或未知影響（impact still unclear）；摘錄整理如下表：

 

三、COVID-19 下國際醫療衛生援助的危機與契機

COVID-19 正在癱瘓全球的基本醫療衛生服務，SDGs 達到「全民健康覆蓋」的雄心壯志，在 2017 年僅覆蓋了 25 億至 37 億人，約佔全球人口的 3 分之 1 至一半；低收入國家更只有 12%到 27% 的覆蓋率，按照原先的趨勢，至 2030 年 UHC 仍僅能覆蓋全球人口的 39% 至 63%。原本就已不如預期的全球 UHC 進展，再遇上 COVID-19 的破壞，無疑是雪上加霜。COVID-19 同時凸顯了許多國家醫療衛生人員的短缺，特別是在疾病負擔最大的地區；全球超過 40% 的人口每 10,000 人分配到的醫師數量少於 10 位，超過 55% 國家的護理及助產人員少於 40 名。[11][12]

全球的「政府開發援助」在資助各國基礎醫療衛生建設上始終扮演至關重要的角色。雖然全球用於基礎醫療衛生建設的 ODA 自 2010 年以來成長了 41%，於 2018 年甚至達到 100 億美元，但近年卻停滯不前。長久以來，ODA 更是緩解天災、戰亂、疫情等緊急危機時最直接主要的資金來源，經濟合作暨發展組織（Organisation for Economic Co-operation and Development, OECD）的開發援助委員會（Development Assistance Committee, DAC）於 2020 年 4 月 9 日發表聲明，承諾成員國即使在 COVID-19 疫情籠罩下，仍將：「盡全力捍衛政府開發援助預算。」但COVID-19 前所未有的規模與嚴重程度，尤其重創的多為原先的 ODA 大國，疫情最為嚴重的美國更是過去全球 ODA 淨值最高的國家，這些都為援助預算帶來極大的壓力。

2019 年我國際合作發展事務中符合 OECD 定義的 ODA 經費約 3.18 億美元（約新臺幣 95億 3,700 萬元），占我國「國民所得毛額」（Gross National Income, GNI）0.051%，[13] 與聯合國所訂 0.7% 的理想標準仍有極大差距。當臺灣喊出「Taiwan Can Help, and Taiwan is Helping!」這樣的口號，又大張旗鼓地慶祝臺灣經濟在疫情下的優異表現時，我國應審思逐步增加 ODA 的比例。OECD DAC 於今年 9 月 11 日提出一份針對 COVID-19 的全球調查報告（COVID-19 Survey- Main Findings），[14] 清楚記錄我國截至今年 5 月，因應 COVID-19 疫情向國際機構捐款 470 萬美元，並提供開發中國家實物捐贈（27,502 萬個口罩、3.5 萬個額溫計和 250 套熱像體溫顯示儀）；總金額與 DAC 成員相比排名第 9，與非 DAC 成員相比排名第 6。在全球停滯不前的國際醫療援助因 COVID-19 而雪上加霜的此刻，更鼓勵臺灣有能力成為雪中送炭、濟困解危的關鍵角色。

四、我國未來醫療衛生國際合作策略

面對肆虐全球的 COVID-19，臺灣記取 2003 年 SARS 的慘痛經歷，17 年磨一劍，在疫情初期就關閉邊界、進行嚴格的接觸者追踪，指揮中心資訊的公開透明，全民高度配合隔離措施、廣泛戴口罩，再加上口罩地圖、電子圍籬等科技輔助，締造超過 200 日無新增本土病例的紀錄，當西歐乃至全球都身陷第二、第三波疫情泥淖中時，臺灣仍獨排眾「疫」，甚至在國內物資不虞匱乏的前提下，有能力捐助全球上千萬片的醫用口罩，也積極在治療、技術、檢驗、疫苗等各方面積極與國際合作。換言之，我國對於 COVID-19 防範成功的最重要關鍵在於健保醫療資訊系統與公共衛生策略的整合與落實，也是充分巧妙結合我國多年的強項－資通訊科技與醫療衛生，而數位健康也本是國際追求之潮流，特別是順應 SDG3 與 SDG9 之受關注程度，值得我國朝此方向繼續努力，提升國際影響力。

除此之外，臺灣做為全球 COVID-19 疫情防治的典範之一，分享我國經驗並協助友邦控制疫情為臺灣國際醫療衛生援助短程應著眼的項目；中程來說，臺灣醫療公共衛生史上，根除鼠疫、天花、瘧疾、小兒麻痺，控制白喉、日本腦炎、霍亂、麻疹、德國麻疹等疾病，B 型肝炎的有效防治，皆是舉世所矚目的成果；培養公衛人才，運用大量公衛護士協助實施公共衛生家訪、推動家庭計畫，到通過亞洲第一個「公共衛生師法」；乃至開設健兒門診、提升婦幼衛生等工作，到近年「全民健康保險」的開辦、改革等，更是享譽海外的奇蹟，全球UHC的典範之一，臺灣的在地經驗絕對能為國際醫療衛生發展做出貢獻，提供最佳實務範例（bestpractice）。

相對於美國國際開發署（U.S. Agency for International Development, USAID）、日本國際協力機構（Japan International Cooperation Agency, JICA）等超大型國際發展援助組織，臺灣在資源、人力、經驗上均有所不及，再加上我國特殊的國際地位，欲單獨發展國際發展援助工作在競爭力上與其他國家、組織相比亦相差甚遠；然而，如前所述，只要善用我方優勢，加強與其他NGOs 的合作，整合「私部門開發援助（Private Development Assistance, PDA）」補強我方不足，發揮人道精神，臺灣的實力與發展潛力亦不容小覷。透過與其他政府、非政府組織的合作，亦可讓國際發展援助的外交效益拓及受援國以外的其他國家，多方位發展雙邊與多邊關係也不嚳為我國走出外交困境的良策之一。

 

註釋

*臺北醫學大學全球衛生暨發展碩士學位學程教授暨主任、亞太公衛學術聯盟臺灣區域主席。**臺北醫學大學全球衛生暨發展碩士學位學程碩士生。***臺北醫學大學全球衛生暨發展碩士學位學程研究助理。

1     簡瑋廷、邱亞文 (2014)。〈聯合國永續發展目標與我國醫療衛生援助策略〉，《戰略安全研析》115：46-54。

2     United Nations (2012), The Future We Want - Outcome document of the United Nations Conference on Sustainable Development, Rio de Janeiro, Brazil, 20-22 June 2012.

3     United Nations (2015), General Assembly Resolution A/RES/70/1. Transforming Our World, the 2030 Agenda for Sustainable Development.

4     同註 1。

5     吳宜瑾 (2018)。《看懂聯合國永續發展目標（SDGs）》，臺北市：臺灣醫界聯盟基金會。

6     同註 1。

7     同註 5。

8     World Health Organization, WHO Coronavirus Disease (COVID-19) Dashboard, 2020 Oct 31, https://covid19.who. int/

9     United Nations. (2020) The Sustainable Development Goals Report 2020.

10   Sachs, J., Schmidt-Traub, G., Kroll, C., Lafortune, G., Fuller, G., Woelm, F. (2020). “The Sustainable Development Goals and COVID-19. Sustainable Development Report 2020”. Cambridge: Cambridge University Press. https://s3.amazonaws.com/sustainabledevelopment.report/2020/2020_sustainable_development_report.pdf

11   同註 9。

12   同註 10。

13   中華民國外交部 (2020)。《國際合作發展事務 108 年度報告》

https://www.mofa.gov.tw/cp.aspx?n=C32D28E7A48F2DBC

14   OECD (2020 ), “DAC Working Party on Development Finance Statistics (2020) COVID-19 Survey-Main Findings”, http://www.oecd.org/off icialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=DCD/DAC/ STAT(2020)35&docLanguage=En

• 更新日期: 2023/09/28
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