農業政策反思

　　長久以來，歐美等已開發國家對農產品價格的補貼或市場通路的支持政策，反映在國際價格市場上壓低國際大宗農產品價格，但貧窮國家無法給予農民相同補助，其農民生產的農產品在國際市場上缺乏公平競爭的條件，因而選擇放棄大宗穀物的生產或轉作其他作物，造成窮國糧食自給能力下降。而國際開發機構過去的援助策略，亦對此現象產生推波助瀾的效果，因為已開發國家的經濟學家們基於比較利益觀點不鼓勵窮國生產主要糧食，而試圖為這些國家在製造業、觀光業或服務業尋找發展出路，認為發展其他非農業部門可使他們賺錢買較自力生產更為便宜的進口糧食，而無須耗費大量人力從事耕種。例如：1980年代為使菲律賓糧食供應「回歸市場機制」，世界銀行與亞洲開發銀行貸款給菲國的條件之一，就是要求菲國糧食局限縮其原本透過糧食收購、釋出公糧與價格補貼等措施。菲國1980年代尚有餘糧出口，但目前其所需糧食有一成卻必須依賴進口，「回歸市場機制」不見得是造成這個狀況的唯一的變因，但是政策轉變要面面俱到考量到長期的影響，並非易事。

榖賤傷農　榖貴傷民

　　農產品常被認為屬於完全競爭市場，其價格由市場供需力量決定。但由於農產品的供需特性，價格呈現不穩定的現象，不僅關係到農民福祉，同時亦影響消費大眾的生活支出。

　　事實上，完全自由競爭的市場在現實社會中難以形成，國際市場的糧食供給與價格，受到大農投機性生產行為及期貨市場炒作的嚴重影響。國際糧食行銷結合油價上漲議題以推動生質燃料生產的作法，擴大了國際糧食供應量與價格的波動幅度。當發生氣候異常打擊糧食出口國產量時，各國為確保本身供糧採行一連串管制糧食出口措施，更加重國際糧價上漲趨勢。雖然市場投機可說是糧食危機造成的結果而非成因，但是目前世界上4大跨國糧商ADM(Archer Daniels Midland)、邦吉(Bunge)、嘉吉(Cargill)和路易達孚(Louis Dreyfus)，確實掌控了目前世界糧食交易量的80%，而國際上的熱錢投機客也積極參與農產品相關交易，根據芝加哥農業資源公司統計，去年11月以來，對農產品期貨市場的投資已從250億美元增加至650億美元，這波糧價炒作的結果，首當其衝的受害者是貧窮國家與窮人。

「貿易自由化」　創造財富也製造貧窮

　　WTO目的在促進全球貿易自由化，雖然農業具有糧食安全、環境保護及鄉村發展等「非貿易關切事項（Non-Trade Concerns）」，但WTO多邊談判上已經達成「烏拉圭回合」農業協定，在市場進入、境內支持及促進出口競爭方面，要求各國農業政策必須朝向擴大進口、降低保護及尊重自由市場方向運作。進一步來說，各國若使用非關稅貿易障礙造成產品國內、外價格差異的話，須對此換算為關稅等量（tariff equivalent），併同一般關稅進行削減；其次，政府補貼行為所形成的境內支持，也必須依規定削減；再者，在促進出口競爭方面，則針對在國外售價低於其國內價格的對外補貼行為加以規範。

「境內支持」的4種措施

　　然而在謀求達成貿易全面自由化的目標外，WTO「杜哈回合」談判已轉將「發展」設定為核心概念，同時考量開發中國家的經濟發展與降低貧窮的需求，但自2001年11月開始以來，至今已經過了6個多年頭，「杜哈回合」還是無法順利完成談判。關鍵在於，從開發中國家發展的角度來看，已開發國家的談判目標設定在使開發中國家大量開放市場，將他們自己的工業產品以及非農產品送進開發中國家，但是對於開發中國家提出的要求僅願意作最小的讓步。這種態度造成開發中國家對於談判無法信任與採取自我防衛立場，對於談判的內容難以達成共識。根據《2006年世界銀行年度報告》中針對杜哈回合進行的研究顯示，如果杜哈回合成功，則開發中國家在未來10年將從中獲利約160億美元，但其每年損失之關稅收入約320億美元至630億美元，而後者卻是開發中國家健康、教育、水供給及動植物防疫等工作之經費。

經濟問題　人道議題

▲對貧窮國家的人民而言，購買基本糧食幾乎就花掉他們每個月一半以上的薪資。

　　這次糧食危機凸顯出一個重要問題：各國若依照WTO要求開放市場與放棄對國內糧食產量與價格之干預措施時，是將原本屬於各國政府所有分散、多元與因地制宜的糧食與糧價調節的力量，交給全球糧食市場由市場機制自行發揮定價功能，但全球糧食市場對於壟斷及熱錢投機炒作並沒有相對應的防範機制，而使得市場失靈，仰賴全球貿易體系解決糧食問題顯然並不穩定，甚至具有高度風險。同時由於各國利害不同，WTO對於其機制所引發的副作用，一時之間也難有解決之道。

　　農業部門的經濟成長對於扶貧成效而言，是其他部門的兩倍。貧窮國家的人民，將他們50%-60%的收入用來購買糧食，但富有國家人民購買糧食的費用，只占其收入的10%-20%，經歷糧食暴動之後，許多原本仰賴進口的貧窮國家重新回歸投資農業。富國與窮國對於承受糧食風險能力的落差，是影響未來杜哈發展回合的談判結果的重要因素之一，糧食問題不僅涉及了複雜的經濟問題，也隱含著深刻的人道議題。