陳宗胤

工研院產科國際所歐洲產業研究組資深研究經理

 

摘要

因應氣候變遷與追求淨零永續已成為全球共識，而國際貿易在協助各國達成淨零永續目標可以扮演重要角色。歐盟近期所推出的碳邊境調整機制，便是要將過去區域境內的減碳努力， 提升至國際貿易的共同安排，帶動全球共同減碳的行動。然而，在利用這類工具作為因應氣候變遷的手段時，在實務上卻可能形成貿易障礙與爭端，特別是對於低度開發與開發中國家，由於其對於納管出口產品的曝險程度高，再加上面對衍生的碳含量管理與碳含量減少的需求，欠缺有效回應的能力，造成碳邊境調整機制的貿易負面影響比想像中更大。本文簡要討論前述現象，並建議在推動此類機制時，應加強與主要貿易夥伴的溝通，並輔以對應的援助措施，避免成為對開發中國家極度不利的非關稅貿易障礙。

 

關鍵詞：淨零永續、碳定價、碳邊境調整機制、碳洩漏、技術性貿易障礙

 

一、前言

氣候變遷對於人類社會的影響，已經明顯地展現在你我面前。2021 年美國發生許多極端氣候現象，包括西部熱浪、德州暴風雪、颶風艾達等，造成 1,450 億美元經濟損失及許多民眾死亡；2023 年歐洲極端氣候事件的發生頻率與嚴重程度不斷增加，經歷了有史以來最大規模的野火、最潮濕的年度，以及嚴重的海洋熱浪與大範圍的毀滅性洪水等。最新的哥白尼氣候變遷服務（Copernicus Climate Change Service, C3S）報告更指出 2024 年是有紀錄以來最溫暖的一年， 該年的全球年平均氣溫也首次超出工業化前水準高出 1.5℃。1

因此，因應氣候變遷、減少溫室氣體排放，進而達到淨零永續已成為全球共識。據統計， 目前已有超過 140 個國家以不同的形式提出淨零目標。由於氣候暖化與溫室氣體排放並非單一國家的議題，因此不只是已開發國家，數個東南亞或非洲的開發中國家也加入了這個行列。聯合國專家小組也呼籲開發中國家必須提高對氣候變遷的投資力度，以免造成全球減緩氣候變遷的努力面臨風險。

為了達成因應氣候變遷的目標，國際貿易可以扮演重要角色，世界貿易組織（World Trade Organization, WTO）在其 2022 年所提出的《氣候變遷與國際貿易》（Climate Change and International Trade）報告中，便提及貿易可以協助各國取得因應氣候變遷所需的技術、關鍵貨品與服務，有利於做更充分的準備，並且透過貿易擴大市場規模，也有助於低碳技術降低成本，使其更容易被開發與採用。2

然而，雖然國際貿易與環境保護的關聯日益密切，並且國際組織與主要國家都努力使貿易成為因應氣候變遷的有效手段，但在實務上卻可能出現衝突：某些國家所採取的環境措施， 可能成為貿易障礙。近期歐盟所提出的碳邊境調整機制（Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM），目的是為了解決各國減碳措施力度不一所造成的碳洩漏（carbon leakage）問題，期望將過去國家與區域境內對於減碳所做的努力，以及各國針對目標與措施進行的軟性協調，提升至跨區域的共同安排，並轉化為影響國家或區域貿易競爭力的直接因素，同時也透過國際貿易的力量，帶動全球共同減碳的行動。然而，前述的WTO 報告中也提到，若各國因應氣候變遷的貿易行為聚焦在防止碳洩漏、國內產業競爭力流失等單邊措施，將導致貿易緊張、不確定性提高，以及開發中國家的產業及政府負擔不符比例的成本等風險，因此，有必要透過貿易援助及私人投資等方式，協助開發中國家建立因應氣候變遷之基礎建設，使低碳轉型更加公平公正。

不難推測，CBAM 與其他類似的碳邊境調整機制在未來的實施上，將在「以貿易工具有效帶動減碳作為」與「引發貿易障礙與爭端」之中，逐步調整實施內涵。對此，本文將簡介CBAM 及其可能帶來的貿易影響，特別是針對開發中與低度開發國家所形成的潛在阻礙，並探討此類機制是否應該具備貿易調適或援助工具，以回應環境課題中的南北差異。

 

二、歐盟推出碳邊境調整機制，以貿易工具帶動全球減碳作為

在減碳的各項措施上，碳定價（carbon pricing）機制長期被認為是最有效率的工具，透過將碳排放量有價化，並建立對應的市場與交易機制，對產業來說是相對具誘因且效果更顯著的手段。而身為推動淨零永續歷程最長，努力強度最大的區域，歐盟擁有最為完整的碳定價機制：2005 年啟動的歐盟排放交易體系（European Union Emission Trading Scheme, EU ETS），是全球發展最久、最為完整、規模最大的總量管制機制。然而，為了補足ETS 僅生效於歐盟境內，無法對全球其他地區發揮強制減碳效果的缺點，歐盟規劃了CBAM 機制，以作為ETS 的補充與強化。

CBAM 的最主要目的，是要應對碳洩漏現象，也就是碳成本使企業將活動轉移至碳定價系統較弱的國家，反而使得全球整體碳排放更為增加；且若不因應碳洩漏問題，可能使進口產品因為無須負擔較嚴格的環境政策所帶來的成本，價格低於歐盟內製造的產品，進而影響了歐盟產品的競爭力。

過去，歐盟為了避免碳洩漏問題，造成貿易競爭不平衡，採取的作法是針對碳洩漏風險較高的產業領域，提供較多的免費排放額度（free allowance），以降低境內企業的碳成本。然而， 此舉造成歐盟碳市場價格長期偏低、整體交易活絡程度不如預期，導致最初「透過經濟手段對企業施加減碳壓力」的目標難以實現。

因此，CBAM 的設計理念便是要補強ETS 的不足，一方面漸進地取代免費排放額度，提高歐盟碳價格，使碳市場有效運作，一方面在內部推動減碳的同時，透過產品進口時申報碳含量並收取費用，讓歐盟進口的產品，與境內製造的產品有相同的碳價格，確保歐盟產品的貿易競爭力，也透過此一方式，帶動全球製造商共同減少碳足跡。

 

三、多個已開發國家擬跟進 CBAM 作為，維持貿易競爭力

根據世界銀行（World Bank）統計，目前全球已有 75 個碳定價工具正在運作中，其中不乏有國家或區域為了降低潛在的CBAM 成本，已實施或預計施行碳定價，甚至推出自有的碳邊境調整機制。3

例如英國於 2023 年底宣布計畫在 2027 年前，仿效歐盟實施CBAM 措施。據目前已知的規劃，英國CBAM 的管制範圍與歐盟略有不同—不納入進口電力、增加陶瓷與玻璃產業，並在計價方式上採取直接徵稅的方式；美國國會議員則於 2022 年提出《清潔競爭法案》（Clean Competition Act, CCA），此為美國為提升國內產業競爭力所建立的碳邊境調整機制，被認為是美版的CBAM；另外澳洲、加拿大和日本等國，也出現了類似的討論或政府宣示。雖然這些國家的政策實施速度不如歐盟，但仍顯示出CBAM 機制所引發的國際影響力。若未來已開發國家持續跟進，擴大碳邊境調整機制的國家範圍，這些機制對貿易的潛在影響力也將隨之提高。

 

四、CBAM 可能對於開發中國家帶來不公平的貿易影響

雖然歐盟一再表明CBAM 是一種環境保護措施，而非貿易壁壘，但由於CBAM 將減碳作為與貿易工具相結合，必然會對許多歐盟的貿易夥伴產生影響，且由於影響程度不一，也將導致各國對於CBAM 的爭論與抗議。

國際統計顯示，CBAM 實施後的直接貿易成本影響方面，開發中國家與低度開發國家所面臨的衝擊，較已開發國家為高。法國開發署（Agence française de développement, AFD）於 2022 年就指出，儘管大部分碳收入來自俄羅斯、中國與烏克蘭，但向歐洲出口CBAM 產品的經濟體所受影響差異很大，許多開發中經濟體受影響的出口量超過 2%，產量受影響超過 1%，使得東歐經濟體、非洲的莫三比克、辛巴威與喀麥隆成為出口最容易受影響的國家。4 世界銀行則以相對CBAM 暴露指數（relative CBAM exposure index）5 衡量一國出口特定產品所受影響，結果顯示，受影響最深的是辛巴威與印度的鋼鐵業、莫三比克與哈薩克的鋁業、烏克蘭的水泥業與肥料業。總體來說開發中與低度開發國家由於對於歐盟的CBAM 產品出口依賴，暴露風險的程度相對已開發國家更高。6

 

五、開發中國家回應影響的能力不足擴大了不公平

CBAM 的實施對於各國企業會帶來兩個需求：產品碳含量管理與產品碳含量減少，而各國企業對於這兩個需求的回應能力，會直接反映在貿易競爭力上。

（一）產品碳含量管理

首先，CBAM 要求進口產品必須每季提交報告，說明產品碳含量，代表製造商必須有能力依照歐盟規定，監測與計算產品碳含量並填寫相關表單，這部分所衍生出的成本，將加大開發中國家的壓力。根據荷蘭Rabobank 的解釋，由於CBAM 的複雜性，隱性行政成本可能會高於進口費用本身，而為了達到追蹤產品碳含量所需的文書工作，會將貿易成本提高 4%，是相當沉重的負擔。7 由於已開發國家在相關計算上已有成熟制度，在銜接上門檻較低，但對於原本並無良好碳含量追蹤服務的開發中或低度開發國家，將更難以達到CBAM 的要求，甚至被迫轉移出口市場。

其次，CBAM 更規定 2026 年正式施行後，每季報告需要第三方認驗證機構對於計算結果進行認證，但歐盟對於第三方認驗證機構的規範尚未確定，這些機構在各國註冊運作的可及性也將成為潛在風險，若是歐盟所認可的認驗證機構並未在開發中國家廣泛設點，將使得開發中國家難以取得必要服務，形成貿易障礙。

最後，貿易產品的碳含量該如何計算，目前國際上存在 ISO 標準、SBTi 等多種辦法，歐盟在CBAM 的實施規則中也自行設計計算辦法，並無全球一致的標準，是否可以用來判別產品類別與課徵費用也尚不明確，由歐盟自行單邊認證的話，更是容易引發爭議。

（二）產品碳含量減少

由於CBAM 的目的是要鼓動全球的減碳作為，因此減少產品製造過程中的碳含量，是因應CBAM 所造成貿易影響的最直接做法。

然而，開發中與低度開發國家相較於已開發國家來說，更容易因技術缺乏、資源不足或解決方案不可得等因素，而難以減少其產品碳含量。當這些國家的產品面臨較高的碳邊境調整費用，其在市場上將處於不利的貿易地位，更難與已開發國家的產品競爭，進而導致整體出口減少（幅度則取決於最終實際的 CBAM 價格）。

整體而言，由於開發中和低度開發國家高度依賴歐盟出口產品、因應CBAM 要求的能力又相對不足，因此，CBAM 所帶來的貿易負面影響可能比想像中更大，也難怪會有許多聲音質疑CBAM 損害貿易公平。

 

六、協助開發中與低度開發國家建立碳管理與碳減少能力有其必要

對於歐盟來說，協助這些脆弱的貿易夥伴回應CBAM，對於CBAM 的有效運作是必要的，因為若未能有效引導出口國改善其碳管理機制與產品生產流程，CBAM 將對這些國家帶來負面的經濟與社會影響，削弱了CBAM 機制的正當性，同時出口國也可能因貿易壓力，被迫轉向其他市場，而未能就產品實際進行減碳，如此一來，似乎就與歐盟最初希望藉由CBAM 避免碳洩漏、進而推動全球淨零轉型的目標背道而馳了。

雖然目前在豁免上暫未納入開發中與低度開發國家，未來CBAM 收入也暫未規劃專用於資助開發中與低度開發國家的綠色轉型，歐盟仍對於開發中與低度開發國家，提出數項協助做法，聚焦於產品碳含量管理與產品碳含量減少的兩項能力提升：8

（一）產品碳含量管理

在歐盟執委會稅務暨關務總署之官網上提供多個語言版本的CBAM 指導文件，包括阿拉伯語、印地語、土耳其語、烏克蘭語等，同時編製教材，根據CBAM 的實施內容提供技術支援與能力建構。另外，將在 2025 年過渡期結束前，就CBAM 對於開發中與低度開發國家的影響進行研究，並評估其所提供的技術支援的效果。

（二）產品碳含量減少

透過全球門戶（Global Gateway）計畫，建立與印度、印尼、越南、塞內加爾等國家的公正能源轉型夥伴關係，協助這些國家實現能源系統脫碳，降低生產過程的碳排放強度，進而減少產品碳含量。

雖然歐盟並未如許多學者或國家所建議，就CBAM 對開發中與低度開發國家納入豁免條款或是直接將收入用於援助，但仍在碳管理與碳減少上，提供了其他的援助選項。然而，目前可見的措施上力道仍偏弱，與開發中國家所受之影響不成比例，因此歐盟未來在協助開發中國家回應碳邊境調整機制上，應進一步探索更多且積極的援助方式，例如在碳管理上，直接協助開發中國家，建立區域性碳市場與周邊認證及驗證服務機制，以及在碳減上，透過專門的綠色與低碳技術移轉協定或提供更多的綠色融資基金，讓開發中國家可直接獲得減碳方案，更主動地改善這些國家的碳管理與減碳能力。

 

七、結語

歐盟CBAM 自提出以來便引發了不小的法律爭議，尤其是其與WTO 規範的兼容性問題。而全球對碳邊境調整機制的態度也明顯分歧，較有能力的已開發國家積極跟進，許多開發中國家則認為此機制違反了WTO 的規定。

檢視CBAM 所帶來的影響可以發現，面對此措施，開發中與低度開發國家相對已開發國家明顯處於弱勢：貿易成本的提高、整體國家轉型的壓力等，都可能使這些國家在全球貿易中處於不利地位，更甚者，反而可能引發CBAM 本想避免的碳洩漏問題。

歐盟在其淨零轉型的過程中，一直秉持著公正轉型與「Do No Harm」原則。然而，目前CBAM 所帶來的潛在貿易傷害，暫時缺乏強而有力的彌補機制，未來也可能引發非關稅貿易壁壘的爭議。

為了確保CBAM 的順暢運作，以及實現國際社會盼望的「貿易成為淨零轉型的有效工具」目標，未來CBAM 實施應加強與主要貿易夥伴的溝通，並配合更多貿易援助措施，協助與支持較弱勢國家提升碳管理與碳排兩項能力，以避免CBAM 成為對開發中國家極度不利的非關稅貿易障礙。

對於臺灣而言，在追求淨零減碳的過程中，亦累積了在碳管理與減碳的經驗與方案，例如多家電信公司推出雲端碳管理系統供企業導入以了解自身排碳痛點、研究機構開發新的碳捕捉與利用技術讓高排碳產業能夠減少碳排，我國可透過運用WTO 平臺等管道，協助國際夥伴因應碳邊境調整機制之影響。

 

注釋

1 Copernicus Climate Change Service（2024）, Global Climate Highlights 2024, 取 自 https://climate.copernicus.eu/ global-climate-highlights-2024

2  WTO（2022）,  World  Trade Report 2022 Climate change and international trade, 取 自https://www.wto.org/ english/res_e/booksp_e/wtr22_e/wtr22_e.pdf

3. World Bank. (2024). State and Trends of Carbon Pricing 2024, 取 自 https://openknowledge.worldbank.org/bitstreams/ 253e6cdd-9631-4db2-8cc5-1d013956de15/download

4. Agence française de développement, Impacts of CBAM on EU trade partners: Consequence for Developing Countries (2022)，取自 https://www.afd.fr/sites/afd/files/2022-03-08-23-26/Impacts-of-CBAM-on-EU-trade-partners.pdf

5. 此指數是假設在CBAM 每噸碳價格為 100 美元下，出口商與歐盟生產商相比，CBAM 憑證所帶來的平均每噸碳排放需多付出的成本，並根據出口到歐盟市場的比例進行調整，代表雖然特定產品出口至歐盟的總金額可能低，但會因出口與碳排放密集度高而相對受影響程度大。

 

6. World Bank. (2023). Relative CBAM Exposure Index. https://www.worldbank.org/en/data/interactive/2023/06/15/ relative-cbam-exposure-index

7. 荷蘭Rabobank 認為碳含量追蹤可能依循原產地規則，而相關研究指出原產地規則的實施會將貿易成本平均提高 4%。參考 https://www.rabobank.com/knowledge/d011297275-the-carbon-border-adjustment-mechanism- explained

8. EU Taxation and Customs Union (2024), CBAM and developing countries/LDCs, 取 自 https://taxation-customs. ec.europa.eu/document/download/7abe56cc-4af0-490d-90e1-0a0825aabe37_en?filename=CBAM%20and%20 developing%20countries.pdf

 

• 更新日期: 2025/03/28
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