顏寧

澄洋環境顧問執行長

 

胡介申

澄洋環境顧問研究主任

 

 摘要

隨著海洋廢棄物問題成為全球焦點，國際社會已採取多項措施來應對此一挑戰。自 1970 年代首次在國際公約中提及海廢以來，國際法框架已逐步強化，尤其是 2011 年的《檀香山策略》為海廢管理設定全面的全球策略。本文以日本與韓國在海廢管理的國際合作實例，顯示了跨國合作在解決海廢問題上的重要性。最後，臺灣可利用其在塑膠循環經濟和海廢治理的專業知識與技術，透過新南向政策加強與東協及南亞國家的合作，不僅提升區域的環境管理水準，也促進經濟與環境的雙重利益。這些合作案例不僅為地區提供技術和策略支持，也為全球海廢治理模式提供可行的範例。

 

關鍵詞：海洋廢棄物、塑膠公約、循環經濟、國際援助、臺灣

 

 一、海廢議題發展脈絡

目前海洋廢棄物（後簡稱為海廢）已是全球關注的重大環境議題，而最早提及海廢的國際公約可回溯自 1970 年代的《防止船舶污染國際公約》（International Convention for the Prevention of Pollution from Ships, MARPOL）。不過，雖然在之後的《巴賽爾公約》（Basel Convention）、《關於持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》（Stockholm Convention on Persistent Organic Pollutants）等皆有提到海廢，在整份公約文件中卻僅僅順帶一提，不是內文核心也缺乏相關論述。

一直到 2011 年第 5 屆國際海洋廢棄物會議 上，聯合國環境規畫署（United Nations Environment Programme, UNEP） 與美國海洋大氣總 署（National Oceanic and Atmospheric Administration, NOAA）共同發佈《檀香山策略》（The Honolulu Strategy），自此建立了一套全面的全球框架。《檀香山策略》作為公民社會、政府、跨政府組織與私部門，在地方、國家、區域到全球等不同尺度層級上，合作削減與預防海洋廢棄物的政策工具。而後依循《檀香山策略》，在區域層級上訂定了西北太平洋、東北大西洋、地中海等區域海廢行動方案。在國家層級，各國亦開始依據策略中的預防、減量與監測面向，制訂各國海廢行動方案。美國以夏威夷為首，各州陸續發佈海廢行動方案。韓國為領先全球，率先發佈國家層級的《海廢行動方案》，並以 5 年為週期，持續檢討調整與更新。臺灣也於 2017 年由官方環保署與民間環保團體共組「海廢治理平臺」，於 2018 年發佈《臺灣海廢行動方案》。

過去十餘年來，在聯合國相關環境會議，以及先進工業國領袖會議等，海廢已成為不容忽視的熱門主題。2019 年大阪的 G20 峰會，最後由工業國領袖共同簽署《2050 藍海願景》。隨著各國對於海洋塑膠污染議題的重視，聯合國環境大會（United Nations Environment Assembly, UNEA）亦開始討論是否應針對塑膠污染，建立具法律約束力的全球公約。經過幾輪會議， 最終在 2022 年通過決議，將透過一連串的跨政府溝通委員會（Intergovernmental Negotiating Committee, INC）的會議協商，目標在 2025 年產出《全球塑膠公約》（The Plastic Treaty）。在政策治理的面向上，因為地理特性與政治經濟文化條件不同，海廢亦開始成為國際合作與援助的焦點。

二、海廢國際合作

（一）海廢的跨境特質

回溯海廢的成因，以海廢中最主要的物質組成－塑膠為例。從塑膠的生命週期說起，不同類型的塑膠從石化產業被製造為塑膠原料，再經加工為塑膠製品，運送至消費市場上。消費者購買、使用後丟棄，在塑膠成為廢棄物的過程中，多半因為廢棄物處理不當，最後到達海洋。例如塑膠袋隨風漂流到河川，再經河水帶往海洋；或是在垃圾暫置場或掩埋場，因大雨沖刷或  海浪淘洗，最後被帶入海洋。[1]

檢視上述塑膠的生命週期，從塑膠的生產、消費、廢棄與去化，皆屬不同知識領域之範疇。而當塑膠廢棄後成為海廢後，可能在隨波漂流的過程中跨越國境。由於難以確認污染行為人，且污染量龐大，已成為全球嚴重的環境議題。另外，塑膠在製造或在廢棄過程易吸附與釋出有害化學物質，影響生物荷爾蒙、神經與生長功能。因此，海廢是具有公害特性的新興汙染物，而其具有跨知識領域、跨國內管轄權，與跨境的特性，亟需國際合作，結合各國政府、企業（石化工業、量販業與品牌商）、科學家、NGO團體與消費者之力，方能有效阻止海廢塑膠污染的洪流。

在上述廢棄物處理過程中，許多國家缺乏適當的設施或作為，導致民生廢棄物容易溢流至環境，而後隨著雨水或河川進入海洋。檢視全球海洋廢棄物產生的來源，東南亞為廢棄物流出的熱區。美國學者 Jambeck 等人（2015）估算，2010年在全球產生的2.75億萬噸塑膠垃圾中， 有480萬至1,270萬噸垃圾進入海洋，而中國、印尼、菲律賓、泰國與越南為排放垃圾量最多的前 5 名。[2]

根據《檀香山策略》，為有效減少廢棄物進入海洋，管理單位應優先加強廢棄物管理與源頭管理政策，比末端清理與移除更具經濟效益。近年，日本與韓國皆以協助東南亞國家減少海廢，作為國際援助與合作的案例。

（二）日本外援印尼改善廢棄物管理案例

日本自50年代即在印尼有技術與經濟援助，60年代成立海外技術合作署（Overseas Technical Cooperation Agency, OTCA），後於 70 年代更名為日本國際協力機 構（Japan International Cooperation Agency, JICA）。自 80 年代末期，JICA 就開始關注印尼的廢棄物處理問題，提出15年期的「雅加達固體廢棄物管理提昇計畫」。印尼雅加達從80年代到90年代都市快速發展，其人口年成長率為2.41%。隨之而來的垃圾生產量爆增，當地卻無完善的垃圾收集系統，亦沒有足夠的最終處置設備，且民眾也缺乏分類基礎知識，導致回收意願低落，垃圾未能妥適處理。為提升雅加達妥善處理垃圾能力，JICA於1993年起提供27.6億日圓貸款，協助雅加達建置固體廢棄物處理系統，包含購買193輛垃圾車、壓縮機、相關機具等，以及建造最終處置場。[3]

印尼幅員遼濶，座擁13,000座島嶼，但過去20年經濟成長，隨之而來的廢棄物增加，在島嶼之間的運輸與處理困難，造成非法棄置或露天棄置的情況相當嚴重。垃圾溢流或曝露於環境中，亦導致公共衛生與疾病的隱憂。其中，醫療廢棄物成為最迫切解決的議題。

同樣擁有許多小型偏遠離島的日本沖繩縣，長年面對垃圾運輸費用高昂，與在地人力不足，不易清理大量海漂垃圾的困境。為有效解決離島與偏遠地區固體廢棄物，由沖繩在地人成立的湯馬士技術公司（Thomas Technical Institute Co., Ltd.），開發超小型焚化爐－「Chirimeser」，占地面積小、容易操作，僅需極少人力即可運作，可大幅減少廢棄物體積，且排放氣體遠低於法規容許安全值。Chirimeser 目前已在日本沖繩縣、長崎縣與佐賀縣等 70 處離島與偏遠山區使用，已成功解決沖繩離島的大量海漂保麗龍問題。

2016年，在日本JICA中小企業海外發展部門的支援下，在峇里島第二大醫院「Wangaya 區域綜合醫院」裝設 Chirimeser，每天處理量能可達250公斤。先前，該院每天需燃燒100公斤的醫療廢棄物，但因缺乏適當排煙處理設備，其排放的黑煙與惡臭成為鄰近社區揮之不去的夢魘。由於印尼其他醫院同樣面臨院內焚化爐溫度不夠，無法有效處置醫療廢棄物，恐衍生感染性疾病傳播之風險。由於該院應用Chirimeser 的成功範例，也讓印尼政府思考在城市中廣泛引入該型焚化爐的可行性。[4]另外，2020年日本與馬爾地夫簽署同意書，由JICA補助「Holhudhoo 島與 Noonu 環礁廢棄物管理設施精進計畫」，因疫情影響，後於2024年2月提供馬爾地夫1座Chirimeser。[5]

日本 JICA 在東南亞引入小型焚化爐Chirimeser 的案例，顯示先進國家藉由透過分享民間業者的高科技效能設備與製造實力，不只能解決在地的廢棄物處理問題，未來亦能開發東南亞的市場需求。

（三）韓國海廢援助計畫

菲律賓的馬尼拉灣緊鄰1,300萬人居住的都會區，海岸長期受到嚴重的海廢污染。根據海洋守護者協會與麥卡錫共同出版的報告，光是在馬尼拉大都會區 620 平方公里的範圍內，每年就產生 56 萬噸的塑膠垃圾。[6] 為解決馬尼拉灣排放大量海廢入海的急迫議題，2021年韓國的韓國國際協力團（Korea International Cooperation Agency, KOICA）與菲律賓環境和自然資源部（Department of Environment and Natural Resources, DENR），與美國國際開發總署（United States Agency for International Development, USAID）合作為期5年（2021-2025）、耗資 820 萬美元的「提昇馬尼拉灣海廢管理計畫」（Enhancing Marine Litter Management in Manila Bay, EMLM）。

EMLM 其中一個目標是輔導在地利害關係人建構一套海廢監測與政策評估的系統。KOICA 委託其海廢研究機構「我們的東亞海網絡」（Our Sea of East Asia Network, OSEAN），多次前往菲律賓，輔導當地民間組織、大學與公部門合作。2023年，包含澄洋在內的數個亞太海廢相關NGO 團體與海廢研究學者，受OSEAN之邀請，於 5 天的工作坊中，詳細介紹海廢監測的方法與經驗。

OSEAN針對馬尼拉灣19公里海岸線，設計一套科學監測系統，訓練在地社區聯盟CORA（Communities Organized for Resource Allocation）以公民科學家的方式，進行定期的海岸監測、淨灘，以及教育推廣來提昇民眾的環境意識，以進一步改變民眾亂丟垃圾的行為。在2023年的第一年調查，總計在馬尼拉灣收集了 1,200 萬件海廢，其中有 9 成是塑膠垃圾，多半是一次用的塑膠製品。[7] 而由CORA 執行海岸快篩調查發現，以食品包裝與小包裝袋占整體海廢的32.9%，為主要的海廢污染物質。[8]

另外，EMLM 計畫還在馬尼拉大都會區的帕拉尼亞克市（Parañaque）建置資源循環中心「Eco-Ikot」。以公私夥伴合作的方式，由 CORA 協助經營，回收寶特瓶、塑膠膜袋、塑膠瓶罐、紙張、玻璃與鐵鋁罐等 6 類垃圾。「Eco-Ikot」的主要特色，是培力社區婦女，為她們提供在廢棄物管理、商業和永續實踐的專門培訓，使社區婦女得以將廢棄物轉化為堆肥、城市園藝和再生能源。

自2022年「Eco-Ikot」中心啟動，CORA 已處理了超過50,000公斤的可回收材料， 阻止還能回收再生的廢棄物進入垃圾掩埋場或海洋。此外，透過資源循環的培力，使社區女性能領導廢棄物管理，並強化企業建立夥伴關係，以實現生產者延伸責任（Extended Producer Responsibility）的目標。[9]

韓國在菲律賓的海廢援助計畫，包含系統性的科學監測與海廢調查，以及透過公私協力的方式，由社區主導資源回收。透過多管其下的方式，來改變地方政府、企業與社區的行為，防止馬尼拉灣繼續排放垃圾污染海洋。

（四）我們的海洋大會之國際合作

在甫落幕之「我們的海洋大會」（Our Ocean Conference, OOC）裡，海洋塑膠污染為大會關注的六大主軸之一，歐美各國紛紛在會議上承諾各項海洋保育措施與行動。以歐盟為例，歐盟委員會承諾將投入35億歐元支持 40項海洋行動。[10] 在海洋污染方面，歐盟承諾會減少地中海排放的陸地來源污染；啟動「海廢地中海普拉斯計畫」（Marine Litter MED PLUS），預防與減少海洋垃圾；支持塑膠公約的相關協商。另外，歐盟將延續 2018 年以來，在塞內加爾漢恩灣（Hann Bay）的去污計畫。歐盟將於2025年至2029年投入9,826萬歐元，提升在地改善垃圾收集、處理的情況，以回復海灣的生態系。[11]

美國國際開發總署則是在 2023 年承諾的4,050萬美元資助之外，宣布再投入6,250萬美元支持「拯救我們的海洋倡議」計畫。這些金援將包含全球、區域與國家型的計畫，支持在非洲、亞洲、拉丁美洲、加勒比海與太平洋島國等地，[12]尤其是排放最多未妥善處理塑膠垃圾的關鍵國家或區域。具體作法包含與國家政府、在地主管機關、社區與私部門共同建立循環經濟，強化固體廢棄物管理系統，以及增強減少、重覆使用與回收的實踐與政策，藉此減少流溢至環境中的塑膠，回復海洋的自然環境。

三、臺灣海廢援外展望

臺灣在塑膠循環經濟和海廢管理方面，已發展出顯著的技術與政策優勢，這些優勢可讓臺灣在環境保護和區域經濟合作中扮演重要角色。首先，臺灣掌握關鍵技術，例如PET塑膠回收與尼龍漁網回收轉製衣物的創新應用，不僅提升資源再利用，也推動了綠色經濟的發展。透過新南向政策的框架，臺灣可以與東協及南亞國家分享這些技術，協助這些國家建立自己的塑膠回收和處理能力，進而提升整個地區的環境品質與經濟效益。

其次，臺灣在固體廢棄物的管理與海廢再生產業方面的成熟經驗，可作為與新南向政策目標國家合作的基石。臺灣可提供技術支援，幫助這些國家評估和提升海廢的回收價值，從而降低對化石燃料的依賴，實現節能減碳的目標。這不僅有助於提升臺灣與合作國之間的經濟互動，也有助於構建一個更綠色的供應鏈，擴大到歐美市場的商機。

最後，臺灣長期的海廢監測數據與經驗提供了一個紮實的基礎，用以了解海廢的來源與組成，可依此有效規劃清理資源與源頭管理政策。透過與新南向政策目標國的合作，經驗可以用來訓練當地人才，協助地方政府建立海廢監測方法，以有效針對污染熱區進行管理。2023年，澄洋受國合會之邀，於藍色經濟研討會與友邦官員分享海岸廢棄物快篩調查經驗。另外，亦於外交部經費支持的「東南亞海洋網絡教育工作坊」（ONE-SEA）中，與來自東南亞7國的官員，分享海洋廢棄物之治理與管理經驗，均獲得正面迴響。菲律賓等地代表，亦表達對於回國實行類似調查的期待。

期望能透過知識分享、實地參訪以及工作坊的討論，強化東南亞的區域合作。這種資源與技術的共享不僅有助於加強區域內的環境監測和保護能力，也促進雙向互利與長期的永續發展。總而言之，臺灣透過結合其在海廢管理與塑膠循環經濟的專長與新南向政策，可透過與夥伴國合作，提升國際形象與經濟利益，也能擴大對海洋廢棄物管理與強化循環經濟的實踐。這種跨國合作模式不僅為臺灣創造新的經濟機會，同時也是推動全球環境永續的重要途徑。

 

 

註釋

1. Geyer, R., Jambeck, J. R., & Law, K. L. (2017). Production, use, and fate of all plastics ever made. Science advances, 3(7), e1700782.

2. Jambeck, J. R., Geyer, R., Wilcox, C., Siegler, T. R., Perryman, M., Andrady, A., ... & Law, K. L. (2015). Plastic waste inputs from land into the ocean. Science, 347(6223), 768-771.

3. JICA (2003). Jakarta Solid Waste Management System Improvement Project.
https://www.jica.go.jp/Resource/ english/our_work/evaluation/oda_loan/post/2003/pdf/2-14_full.pdf (retrieved on Apr 19, 2024)

4.  MoFA (2017). Japan’s ODA White Paper.
https://www.mofa.go.jp/policy/oda/white/2017/html/takumi/takumi04. html (retrieved on Apr 19, 2024)

5. Thomas Technical Institute. (2024). HULHUDHOO島設置紀念式典（2024/2/26）https://www.youtube.com/ watch?v=58pHb8sKXcE (retrieved on Apr 21, 2024)

6. Ocean Conservancy & McKinsey (2015). Stemming the Tide: Land-based Strategies for a Plastic-free Ocean. https://oceanconservancy.org/wp-content/uploads/2017/04/full-report-stemming-the.pdf (retrieved on Apr 21, 2024)

7. Argosino, F. (2024). 12 million pieces of marine litter found in Manila Bay, study says. Inquirer net. https:// newsinfo.inquirer.net/1894573/12-million-pieces-of-marine-litter-found-in-manila-bay-study-says#ixzz8XvfaWrEK (retrieved on Apr 20, 2024)

8. PNA (2024). Korea vows sustained support to PH efforts vs. marine litter. Philippine News Agency. https://www. pna.gov.ph/articles/1222991 (retrieved on Apr 20, 2024)

9. CORA. (2024). KOICA, USAID, CORA launch Eco-Ikot Sustainable Cities Program.
https://www.wearecora.org/ post/koica-usaid-cora-launch-eco-ikot-sustainable-cities-program (retrieved on Apr 20, 2024)

10. European Commission (2024).
EU announces €3.5 billion worth of commitments to protect the ocean and promote sustainability at Our Ocean Conference in Greece. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ ip_24_2049 (retrieved on Apr 28, 2024)

11.  Council of the European Union (2024). List of commitments to be presented by the European Union at the 9th edition of the “Our Ocean Conference”.
https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-8905-2024-INIT/en/pdf (retrieved on Apr 28, 2024)

12. USAID (2024). USAID at our Ocean Conference 2024. https://www.usaid.gov/climate/our-ocean-2024 (retrieved  on Apr 28, 2024)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

• 更新日期: 2024/07/02
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