文／人道援助處 邱建翔
圖／聯合國減災辦公室(UNISDR)提供

　　2015年4月及5月，尼泊爾接連發生芮氏規模7級以上強震，斷垣殘壁、損傷不計其數，家園破碎的景象，當地居民臉上的憂心與徬徨至今仍歷歷在目、難以忘懷……

　　你是否曾想過，每當國際間發生重大的天災人禍，捐款、物資大量湧入的救援尖峰時期過後，受災的人們後續的處境如何？若再有類似的災害發生，當地能否有效應對？

　　面對全球自然與人為災害頻仍且日趨複雜，已無法以單一方式應對，聯合國在永續發展目標（Sustainable Development Goals,SDGs）中即將「建立具韌性之基礎設施、使人類居住於具韌性之城市環境、增進風險管理及氣候預警能力」列為要項，讓「韌性」（resilience）的議題成為眾所矚目的焦點。

建構比以前更好的未來

　　究竟何謂「韌性」？以聯合國減災辦公室（United Nations Office for Disaster Risk Reduction,UNISDR）為例，便將韌性定義為:「暴露於危害的系統、社區或社會能夠及時有效地抵禦、吸收、適應和降低危害的影響的能力。」，雖然雙邊援助機構或國際組織各自的定義或有不同，不過，在韌性的目標上，各國政府或國際組織則普遍訂為「恢復得比之前更好（Build Back Better）」。

　　一般而言，提高韌性可透過三項能力，包括「吸收力(Absorptive capacity)」、「適應力（Adaptive capacity）」及「轉化力(Transformative capacity)」。「吸收力」指的是協助當地對於災害的抵禦能力進行強化，例如應用科技技術輔助災害預警、建立基礎設施；「適應力」指的則是透過提升當地應對外在衝擊的能力，如透過防災宣導的教育訓練，提升當地居民的防災意識；「轉化力」即為結合吸收力與適應力，對災害高風險區域進行整體性的強化，使當地有效減災、防災及有效應對未來可能產生的風險。

　　就此趨勢，近年來，各國政府及國際組織開始調整人道援助的概念，從過往投入災後復原重建的方式，逐而轉向如何協助其減低災害風險，建立風險預警機制及建構自我調節能力，以強化其適應變遷的能力。以美國國際開發總署（USAID）為例，其在2011至2012年非洲薩赫爾地區乾旱期間，便整合眾多分析與發展的資源，透過RISE（Resilience in the Sahel Enhanced)計畫，協助受災各國農牧區內長期弱勢的群體，強化自然資源管理、防災培訓、緩解衝突及建立災害預警和應變系統，亦透過營養計畫，培訓了近14萬名具兒童護理專業的人員，藉此提升民眾的自我韌性，減少受災區域的危險及脆弱性。

　　韌性亦是國合會推動人道援助計畫的重要行動方針之一。以2015年4月尼泊爾大地震為例，國合會與國際關懷協會尼泊爾分會（CARE Nepal）共同執行的「尼泊爾廓爾克縣（Gorkha）糧食安全及生計支援計畫」，即著重受災戶的群體韌性與政府的系統韌性強化與提升。

　　其中，在受災戶部分，除協助千餘戶脆弱家戶恢復基本生計，亦透過耕種技術教導、加強家戶與市場連結程度、社區恢復能力，以及建構家戶知識等活動，並協助建立、輔導農民團體運作，使目標群體間形成彼此支援的連動網絡，藉此強化群體韌性，以有效因應災後衝擊；在政府方面，則從協助建立災害動員的連結機制，以及動員相關政府機構、國際組織及NGO，快速對災害進行反應，有效分配及利用災難救助資源，提升其系統韌性，以呼應尼國政府「建構比以前更好的未來」的災後重建策略。

提升韌性的思考與規劃

　　觀察現今國際組織及雙邊援助發展機構計畫內容，處處可見如何提升韌性的思考與規劃，像是為呼應SDGs之目標11: 「促使城市與人類居住具包容、安全、韌性及永續性」，由聯合國減災辦公室所提出的「城市韌性計畫（Making Cities Resilient）」，即透過風險自主管理平台的建構，呼籲全球以城市為單位，自主提報並監控城市風險，結合民間社會、城市規劃人員及專業人士、政府相關部門以及社區團體互相交流可行的解決方案，共同達到減災的目標，全球迄今已有1,000多個城市參與此計畫。

　　在氣候變遷的影響下，災難常常超乎想像，唯有以強化韌性的角度，認識自己國家、區域存在的風險，提前為災害做好準備，才可能真正達到減災、防災的功效，在衝擊過後迅速地復原。

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• Update: 2022/06/05
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