文‧圖／國合會派駐中美洲經濟整合銀行外調人員　洪訢睿

　　接續上期電子報(文章連結)談國際援助計畫藉由多方參與，提升受援國政府治理能力；筆者還觀察到了另一個新的現象，那就是部分受援國政府機構陸續學成，並且開始想親力親為。本人目前任職在宏都拉斯，於本(2014)年初，宏國政府在與中美洲經濟整合銀行(CABEI)和全球環境基金(GEF)洽談永續環境發展合作計畫的下一新階段時，該國政府提出了希望不再由聯合國開發計畫署(UNDP)負責該國計畫管理的工作，而是由政府自組管理委員會負責監督計畫的執行。這樣的進展，無疑是呼應了《巴黎援助成效宣言》「在地化」及「一致性」原則之主張。

在地化過程中國際組織與受援國之互動

　　此外筆者發現：這一、兩年來UNDP開始將許多已經被他們訓練完畢的人力資源，分階段安插進受援國政府組織各部門工作；筆者推論像UNDP這類的國際組織，在《巴黎援助成效宣言》原則下，還是較有能力進行策略運作，透過第一線，發揮直接影響力。回頭檢視並比較台灣與這些國際組織在與受援國政府合作執行各項計畫的不同模式，發現到，這種將人力資源與受援國政府組織緊密結合的方式和策略，對我國現有的援外人力規模而言，若想完全參考借鏡，仍有繼續努力之空間。

　　再加上這些重要的援外組織中，因為其專家人員能夠長期在同一主題上，或是同一區域進行延續且深入的研究，以致於許多專家顧問，要比受援國政府更瞭解該國的實際需求。當這些國際機構的專家發現國家面臨某項危機或問題，需要被立即解決時，就會開始調查和估算，解決該問題所需之策略和方法，另外也估計出相對應的資金需求；找出問題、擬定適當的解決策略及預估資金需求，就可畫出計畫藍圖和框架並且對外發布。

　　透過這樣的框架，面臨問題的政府可以決定是否同意這樣的策略，若是同意並且有意參與，則可就此提出符合框架精神的該國子計畫並予以投入；其他的國際援助單位在面對這個框架時，也可評估是否要以贈款或是融資資金方式參與這項提案，又或是提供投入該框架下所需要的其他資源項目，例如：計畫架構下的深度評估與可行性研究；這些研究工作往往需要一筆可觀的資金，透過計畫的前期評估所取得的寶貴資料，各國政府和機構在建立子計畫時，就可以引用並作為重要的參考資料。

　　在國際發展組織聚會時的討論會議上，都會有新的框架和議題不時的被提出來討論；不過各組織當然有其組織發展考量和經費運用政策等不同立場，因此有時會支持共同參與某項提案，有時又會針對同樣問題另外提出新的提案架構；在這樣的國際組織討論會上，不管是各組織間的各自盤算、各自收集資料，或是在會議中的共同參與意願表示，甚至是對提案的內容提出挑戰，最終目的都是要讓該組織能夠針對某項問題(議題)以最少的投入，換到最大的效益。

我國援外計畫面臨之挑戰

　　 我國政府援外計畫，較少參與上述類型的多邊討論聚會，而更多時候我們的援外計畫都是採單線進行，勇往直前。運氣不好時，某些援助計畫尚在發起階段就歷經受援國政府政黨輪替，結果計畫還沒開始就胎死腹中；或者是執行到一半，才遇到受援國政府政黨輪替，結果政策大轉彎，人事大洗盤，計畫風光剪綵，但最後卻只能默默的等待結束。

　　這些狀況的產生可以歸因於兩方的互動模式。受援國政府接受我國的援助計畫時，同樣也受到該國的專業評估和國會監督；尤其是當要接受援助貸款時，這個即將可能新增的國家負債是否未來有能力償還又或是否有帶來足夠的效益，都是重要考量。對這些受援國政府的各階層官員而言，由於需背負國家責任，因此合理的策略當然是要爭取到對自己國家與同胞最有利的條件：最好是贈款，金額越大越好，並且能有長遠的附加價值。而受援國政府政黨輪替頻繁，對於國際合作計畫的期待或要求，多為解決其燃眉之急。就我方立場而言，我們則受限於每年度編列的預算體制，因此若是要針對某個臨時發生的重大危機，需要立即性的援助計畫佐以足夠的資金介入，對我們來說相關預算的爭取反而是計畫成型的最大挑戰。因為計畫採預算編列的特性致使我國所執行的援外計畫需採宏觀與長期規劃角度，只能選擇目前較遠大，成果較長遠型的類別為主。這類的計畫有時對於受援國政府因為缺乏迫切性，導致我方在執行期間，對於合作夥伴關注與投入的程度，與預期時有落差。

　　此外，援助計畫與兩國外交利益，在現實上難以切割。我國政府援外計畫在目標上遵循「援外政策白皮書」的敦睦邦交關係、善盡國際責任、保障人類安全、回饋國際社會及發揮人道精神等基本原則，但在執行過程中，除了上述原則，還要對這些合作夥伴進行深入的互動和瞭解，在計畫的初期評估時，就把計畫環境、政治影響都納入評估項目；這部分的考量不僅是我國，就算是聯合國或是其他的援外機構也都同意，任何一個國際援助計畫，如果缺乏雙邊的政策支持，是不可能成功的；而這些雙邊的政策多數時候也必須要與雙方的外交利益互相切合。

　　文章最末，筆者謹希望我們的各個援外計畫，都像名廚阿基師煮出來的佳餚，能夠是主副材料間互動良好，辛香佐料恰到好處，不油不膩，每個計畫都真正能夠讓我國與受援國雙邊受惠，達到功德圓滿的境界。

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• Update: 2022/06/06
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