文／國合會派駐中美洲經濟整合銀行外調人員　洪訢睿

　　筆者投身於國際援外工作的時間，說來不算長；但在因緣際會下透過不同的環境與身份，觀察我國援外工作者與其他合作單位的互動，其模式大體而言可分作：一、同一計畫下跨機構的合作；二、相同計畫與組織內跨功能與部門的協調與合作；以及三、跨計畫跨組織的合作與交流。這些互動關係極為複雜，並涉及人與人、機構與機構、以及利益與利益之間的協調交流；這時筆者腦袋不自覺的飄過，我國名廚阿基師的經典語錄：「主材料和副材料之間的互動，如果能夠到位，那就功德圓滿啦。」

有效的計畫如一道好菜

　　國際援助計畫必須要像一道好菜，主題明確、用料精準，還得兼顧用餐者的健康和使用對環境友善的烹調，如此方可謂是一個好的援外計畫。簡而言之，就是一個援外計畫的目標應該精準，計畫範疇區隔明確，能給受援國帶來財務上和經濟上的正面收益，同時還能夠符合全球正在追尋的環境永續發展原則。這篇文章想和大家分享的是，我們身為援助機構的一員，在執行國際援助計畫的同時，與其他共同在計畫中的合作夥伴，就像一道美饌中的不同材料，透過彼此的互動，不但要展現各項材料的獨特風味，還要能彼此互補，才會創造出登峰造極的美味。因為篇幅有限，本文將分二期，這一期將以我們在與各援外計畫中最常見也是最緊密的合作夥伴：受援國政府機構的互動關係說起。

多方參與，提升受援國政府治理能力

　　多數情況下，這些合作受援國政府機關，有義務對其國內的中央執政單位盡職，更要對該國人民負起最大的責任；因此在法理上都有絕對的正當性，必需要擔負起計畫最後成果的責任。而無論是哪一國，在民主發展的歷程上，難免都會遇上一些挫折和不適任的政府官員，導致許多國際援助甚至受援國的國民，都對政府的計畫監管能力，產生嚴重的不信任感。

　　一個筆者觀察到的案例如下：聯合國下的全球環境基金(GEF)和中美洲經濟整合銀行(CABEI)共同合作，在中美洲地區分階段提供了許多環境永續發展計畫所需要的資金來源，在這些計畫下，CABEI也負責資金管理，且由聯合國開發計畫署(UNDP)負責各項計畫的管理工作，至於受援國政府機構，則是負責執行計畫的主要內容。自1991年來，GEF已經在拉丁美洲地區提供了至少9億美元的貸款資金，藉由上述三方不同機構的夥伴共同合作，這些永續環境發展計畫多數有了不錯的成果。

　　或許您要問，為什麼需要這樣的架構，為什麼不僅要CABEI負責管理資金，計畫的執行進度還要由UNDP來負責管理，這些計畫內控的管理工作，難道不能夠交由受援國政府自己負責嗎？透過實際的觀察，筆者發現：即使到了近年，在許多國際援外組織的思考邏輯中，仍舊對受援國政府的執政透明度和公正度存在嚴重的不信任。

　　同樣的疑慮發生在援贈型計畫，更影響了那些提供援助型貸款計畫的國際金融機構，因為對受援國政府的計畫內控或執行力尚無法信任，在計畫上的規劃階段就會就此項目提出高度的曝險意見；所以在上面的例子裡，身為聯合國的所屬機構GEF，在執行國際援助計畫時，遵行了聯合國在巴黎宣言裡提出的受援國「諧和性」原則，透過多方夥伴合作架構，統一目標，避免資源重疊，並以各自之比較優勢協助受援國，確保受援國政府建構相關機構能力，不會因為對政府內部內控功能不盡完善與道德危機，導致工作的執行和資金運用偏離計畫原始規劃。

　　這種藉由多方機構的參與，在本文案例中就是UNDP，以協助管理的模式，除了可有效控制受援國內部行政運作所產生的計畫風險，也可以讓受援國政府經由經驗的累積與學習，逐漸建立起該國自身對國際合作計畫的監理和執行能力。
(未完待續)

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• Update: 2022/06/06
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