文／綜合管理處　許君禪
圖／美慈組織

無法返回故土，也無法融入當下－真正的生活總是在心底的他方。

因內戰導致之流離失所－南蘇丹阿比耶地區
　　2011年7月9日，結束了50年內戰的南蘇丹通過全民公投，脫離北面的蘇丹獨立，成為世界上最新、也是最貧窮的國家。

　　瑞士「國內流離失所問題監控中心（Internal Displacement Monitoring Center, IDMC）」指出，2010年底南蘇丹獨立前夕，境內因交戰不休及雙邊暴力衝突，導致高達520萬人流離失所，更使位處南北交界之帶，僅阿比耶（Abyei）一區就有11萬居民因此逃離家園。大規模的離散使蘇丹全境成為「國內流離失所者（Internal Displaced Persons, IDPs）」最多的非洲國家。

因天然災害導致之流離失所－肯亞東北省瓦吉爾地區
　　2011年，全球2千600萬國內流離失所者之中，除去因戰事、暴力及衝突所導致者，其中1千500萬人的流離係源自天然災害，且多數為洪水、颶風或地震等較易博取關注之流離失所者，惟因「緩慢性災害（slow onset disasters）」－如旱災或環境惡化所造成之離散，則由於其不易察覺而容易被忽略。

　　近年來因氣候異常，非洲大陸的乾旱問題已每年迫使千萬人民為追逐水源或其他基本生活需求而遷徙。位於東非「非洲之角」地區的國家肯亞，近年亦面臨60年來最嚴重的旱災，雨量僅餘過去平均值之20%。嚴峻的乾旱問題使世代居住於東北省瓦吉爾（Waijia）地區逐水草而居的游牧民族被迫改變傳統的游牧生活型態，成為隱性的國內流離失所者。根據IRIN (註)之分析評論指出，在肯亞東北省區，便有高達40萬的游牧民族因乾旱而被迫須往更遠的地方尋找水源、重新建立新的生活型態。此意即游牧民族亦可能因非自願性的遷徙而在自己的國土內流離失所。

國內流離失所者的定義
　　自2011年起，國合會與美慈組織合作陸續在肯亞瓦吉爾地區和南蘇丹阿比耶地區，分別藉由供水與衛生及糧食作物生產等計畫援助流離失所者儘速取得基本生活需求，解決日益嚴重的之人道危機。

　　在這兩個地區內之「國內流離失所者（IDPs）」與國際法所定義之「難民(Refugees)」並不相同，且一般亦較少得到關注。根據聯合國「國內流離失所問題指導原則（Guiding Principles on Internal Displacement）」，國內流離失所者係指個人（或團體）在沒有穿越國際承認之國界的情況下，被迫或不得不逃離（或離開）其家園或慣常居住的地方，尤其由於為了避免武裝衝突之威脅、一般性暴力，侵犯人權、自然或人為之災難等。

　　國內流離失所者通常容易與「難民」（Refugees）混為一談，其實國內流離失所者與難民最大的不同，在於其並未離開國境，而仍受原政府之法定保護—即使導致其離散的原因是來自於政府之暴行，國內流離失所者仍能依國際人權法及國際人道法行使權利。

　　然而，正因為國內流離失所者仍受其政府的保護，倘該國政府未履行保護、防治或安置之責任，則往往導致「長期流離失所問題（Protracted displacement）」的發生，即流離者未能返回故土，同時未能融入遷居之所，亦未能尋得一個永久解決之道，使流離失所者呈現止步不前的狀態。

　　IDMC指出，2011年裡，全球超過3分之1的國內流離失所問題發生在非洲，且數量是難民的五倍之多。

全球第一個由非洲人制定的國內流離失所者公約
　　國際社會在多年前便已重視國內流離失所者的問題。1998年聯合國「國內流離失所問題指導原則」(Guiding Principles on Internal Displacement)係依據人權委員會決議制定，目的即為了加強保護國內流離失所者，內容彙整國際人權法與國際人道法的相關規定，並釐清法律上的灰色地帶。該原則首先揭示「不得歧視」、「國家負首要義務」及「弱勢特殊保護」等一般性原則，而後分別就遷移政策、人道援助、返回(Return)、安置(Resettlement)及重新融入(Reintegration)等不同階段，說明流離失所者所享有的權利和保障，以及政府或其他相關組織在提供保護與援助上所應負之義務與責任。

　　2012年12月6日，由非洲聯盟(African Union)制定之「非洲國內流離失所者保護及援助公約」－又稱「坎帕拉公約（Kampala Convention）」開始生效。這是全球第一個由非洲本土所制定之保障國內流離失所者的公約，也是第一個全面性規範國內流離失所者之權益、政府之義務及責任的國際性條約。沿續聯合國「國內流離失所問題指導原則」之精神，同時採用非洲多國之法治、規章等相關經驗，「坎帕拉公約」提供一個法規架構，敦促簽約國政府須善盡其義務及責任，儘速依據該架構制定國家層級之法律規章，保障國內流離失所者包含獲取糧食、合適居所、醫療服務、受教權利等基本權益。

　　非洲聯盟共計53個國家，目前共有37個國家簽署該公約，其中有15個國家受該條約約束，惟在上文中大規模離散發生的兩個國家，南蘇丹及肯亞，至今尚未簽署該合約。

由人道援助行動至長程發展工作
　　「坎帕拉公約」的生效亦代表另一層象徵意義，意即促使政府當局應制定應對措施，全面解決由各種原因所導致之國內流離失所者的人權問題，且應超越緊急援助階段，更進一步包括預防、準備和尋求長期之解決方案。

　　「坎帕拉公約」明文列出國家和其領導人須尊重、保護，並實現國內流離失所者之經濟、社會、文化、公民和政治權利之法律義務，因此，為落實這個公約，意味來自各方之援助工作行動者須共同協調工作，包含人道援助者、發展工作者以及人權倡議者等，才能合力落實此目標。

(更多關於肯亞及南蘇丹的故事，請參閱Phil’s story)

(註)Integrated Regional Information Networks (IRIN)，http://www.irinnews.org/printreport.aspx?reportid=96669，檢索日期：101年12月23日

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• Update: 2013/01/17
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