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淺論以工代賑在海地
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文‧圖／綜合管理處 顏銘宏 |
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今年一月，一場芮氏規模7.0的強烈地震，撼動西半球最為貧窮落後的國家海地，不僅帶來數十萬人的傷亡，更由於震央鄰近人口集聚、建物密佈的首都太子港（Port-au-Prince），強震造成大量房舍倒塌，原本的社會與經濟體系失去功能，其中最立即顯現的具體問題就是失業率原已居高不下的海地就業市場更形孱弱，民眾無從透過工作來維繫生計，連帶引發後續的災民流散、貧窮加劇、消費銳減以致在地經濟疲弱、衣食困頓造成治安事件頻傳等問題。
地震發生近半年後，隨著大量國際援助的湧入，海地的社會境況暫時得以穩定，而國際援助的實行方式，也逐步從短期緊急救援進入中長期重建發展階段。值此轉換時期，回過頭去觀察初期的各式短期救援方法，不論是物資發放、緊急醫療、災民安置、秩序維護等，都有其正反兩面的評價，其中各援助機構大力推行的「以工代賑」（Cash-for-Work），被認為是有助於為中長期重建發展作準備的短期救援措施，也吸引了眾多的資源。
國際援助新方法 確立受援者主體性
「以工代賑」作為一種因應緊急事件與天然災難的援助措施，其實已有相當久遠的歷史，許多國家政府均有施行以工代賑的紀錄，尤以美國政府在1933年經濟大蕭條時期由羅斯福總統所推動的「新政」最為著名，總計在7年的時間內投入超過180億美元，雇用超過400萬人投入公共建設，成功地抑阻了經濟蕭條並為日後的復甦奠立基礎。
然而，以工代賑作為一種援助方法卻是在近期才引進國際援助領域，這或許與國際社會近幾年頻仍發生人為戰禍與天然災難有關，使得援助機構亟思尋找更為有效與深入的短期援助措施，協助受災地區儘速渡過災難的第一波衝擊，並為日後的重建發展鋪路。
事實上，以工代賑兼具建設與賑濟的雙重性，使得以工代賑的「賑」是一種無償但有條件的賑濟，參與的對象與受益的主體都是受援者，援助不再只是由外而內的物資發送，援助動力停止在物資發放完畢的那一刻。相反的，以工代賑是依據當地的內部需求，由援助機構以外來資金轉動當地內在的社會功能，災民必須透過自己的勞力奉獻換取生計所需的現金，沒有災民參與就沒有賑濟措施，從而確立了受援者的主體性。
回歸生活經濟 將選擇權還給受援者
表面上看來，以工代賑似乎只是將發放物資（或糧食）轉換為發放現金，並提倡受援者必須自食其力、自己幫助自己的觀念，然而其中其實隱含了一個更為重要的意義，亦即尊重受援者對於生活的選擇權，以及對於生活優先選項的定義權。
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以海地的實際例子來看，筆者曾在街上看到民眾販賣國際機構捐贈之賑災物資，包含帳篷、民生用品、食品等，這說明了援助資源與災民實際生活所需資源的脫節，使得災民必須變賣援助物資以換取現金，用以滿足對其來說更為迫切的生活優先選項，例如醫療需求、教育費用、償還債務等。
就此而言，透過以工代賑直接賦予災民獲得現金的機會，其實是清楚地認識了受援地區有其經濟體系的事實，只要社會的市場交易體系仍維持基本功能，給予災民流動性與交換性更高的現金，會比給予限定用途的物資來得更為務實與受惠，也避免災民變賣物資進而衝擊當地原有的商品價格，影響經濟復甦。
更快也更實際 但要避免陷入依賴
另一方面，以工代賑由於係以當地人力進行當地公共工程，因此可以更快速地啟動，不若援助物資必須自外地輸入，災民在等待物資運抵期間可能就必須舉債過日，借貸現金自行在當地仍存在的市場中購買生活必需品。以聯合國發展計畫署（UNDP）在海地推展的以工代賑為例，組織災民投入災區清理的工作，每人每日工作6小時，支付相當於當地基本薪資4.5美元，迄今已支助了超過5萬人自立生計。
然而，以工代賑雖然具有較為貼近在地脈絡的優點，但同時也有其結構上的限制。同樣以海地的以工代賑為例，各援助機構的方案大致有三項共同特點：第一，由於工作項目多為清理災區所需之勞力，因此參與者必須俱備一定程度的勞動力，但這也因此排除了可能的真正弱勢族群如老人、身心障礙者、婦女等；第二，以工代賑的需求多以勞務為主，缺乏服務性質的工作，但災區其實同樣需要諸如兒童看護與老人看護等服務性質的工作，甚至因為以工代賑的報酬而妨礙了志願服務精神；第三，受到工作項目以勞力為主的限制，因此多半未要求參與者必須俱備任何職業技能，加上以工代賑「只工不訓」的特性，往往造成參與者在計畫結束後就形同失業，也無形中使參與者對於以工代賑的依賴，不願快速地完成工作，規避工作結束就等於收入終止的問題，間接造成工作的無效率與資源浪費。
以工養工 為中長期重建鋪路
事實上，倘若要將以工代賑作為中長期重建的準備工作，應可結合基礎的技能訓練，在以工代賑之前施以簡單而必要的培訓，讓災民透過「以工養工」的方式建立真正的生計能力，也能在賑濟結束後仍能憑一技之長維繫生計。
更重要的是，援助的目的是為了不再援助，支助的目的是為了促進自立，以工代賑的優點在於可以透過現金工資讓受援者自行決定生活選項，藉此也活絡當地經濟市場，讓受援地區自內部產生動力，奠立日後重建的基礎。
- 更新日期: 2022/05/19
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