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現金最大? 談現金轉移在人道援助場域之應用—受災人民選擇權與金錢濫用的兩面刃
文／人道援助處專員 吳靜怡
圖／Olaf Neussner German Red Cross
在臺灣，大家應該都相當認同現金的實用性，像是農曆新年、參加婚禮到親友小孩滿月等各大節慶或場合，多半會以紅包或禮金表達心意。原因在於，對送禮者而言，現金簡單直接、攜帶方便，又能讓收禮者依自身需求自由運用，讓現金發揮最大的價值。
在人道援助的場域，發放現金的好處，其實與上述的邏輯頗為類似。但當今人道援助的主流，仍停留在非現金（in-kind），也就是物資捐贈的方式。其背後的思考在於，傳統上對直接發放現金給災民仍頗多疑慮，包括現金送至災民手中前可能遭竊，或被貪官汙吏中飽私囊；即便現金確實送達，災民也不一定能理性運用，又或流入家戶中的權威（男性）手中，相對弱勢者如婦女及孩童可能無法從中受益；另外災民獲得之現金流入當地市場導致通貨膨脹，也被視為是風險之一。
本文囿於篇幅無法深入探討上述所有的假設風險，但期透過介紹「現金轉移計畫」（Cash Transfer Programming,CTP）的背景、類型及案例可讓讀者更了解為何CTP在人道援助領域被視為極有發展潛力的工具之一。
雖舊猶新的援助手法
事實上，將現金作為援助的工具並非新的概念，因為美國紅十字會早在1870至1871年間，便已採用此方式協助普法戰爭期間需要幫助的人，且各國政府在天災後提供災民現金補助亦已行之有年。
但CTP真正受到注目，得一直到2004年印度洋大海嘯後，數個國際援助組織在其人道援助行動中啟動多個CTP，並在計畫結束後正式評估其成效與影響，CTP始被系統性瞭解及操作。
一般而言，CTP可分為兩類：「無條件現金轉移」及「有條件現金轉移」，前者是指無條件提供災民或受災戶金援，以在災後緊急階段應對他們最迫切的需求；後者是指災民或受災戶需要付出相對的勞力或參與某些活動，達到援助組織要求的標準才能獲得金援，「以工代賑」（Cash for Work）即屬於此類。
目前現金轉移的方式相當多元，除了將現金直接派送到災民手中，使用兌換券（voucher）或透過第三方轉移，例如委由銀行或匯款公司發放亦被普遍運用；此外，隨著科技的進步，透過電子系統發放，例如預付卡，電子兌換券等亦蔚成趨勢。
至於援助組織該採用何種類型的CTP以及用何種方式發放，則牽涉到災難的性質、國情文化、當地市場情形等眾多因素，幸而近年來許多有經驗的援助組織已就CTP發展出較為完備的調查分析工具，足以適時地選出適合的CTP介入方式。此外，採用現金或物資捐贈並非單選題，就實務上援助組織可考量援助階段、計畫性質等因素，進行綜合操作。
價值大於價格的現金轉移計畫
國合會在2015年4月尼泊爾大地震後，與國際關懷協會尼泊爾分會（CARE Nepal）合作執行「尼泊爾廓爾克縣（Gorkha）糧食安全及生計支援計畫」，協助1,345戶受地震影響之脆弱家戶恢復基本生計，並得以維持糧食安全及生計需求。本計畫的產出之一是修復農業灌溉溝渠，而參與修復工作之人力即是運用以工代賑的方式，讓當地609家戶得以以勞力付出換取工資，對他們而言，獲得現金讓他們得以掌控資源，無論是用以購買生活必需品、看病、存錢或清還債務，端看其最急迫的需求。
從家戶推展到市場的層次，CTP比起從國外直接捐贈物資更不容易擾亂地方市場；且若在災難發生前當地市場運行情況良好，CTP投入之現金所帶來的影響更得以加乘，除了為家戶帶來的價值，也可加速地方市場之復甦。
近年來許多西方援助機構對於CTP已進行具規模的監督及事後評核，綜合各方報告歸納出多數災民均將獲得的現金花費在家庭最迫切的必需品上，而所謂貪腐、安全性及造成通貨膨脹等風險反倒是被高估的。
與時俱進的人道援助
近年來各發展中國家都市化程度提升，造成都市人口急遽增加，此趨勢使都市地區災難（urban crisis）成為人道援助新顯學，而CTP的發展亦因此備受關注。相關研究顯示，都市地區通常在災難發生後市場運作恢復快，金融體系也較鄉村地區健全，因此採用CTP協助受災戶滿足其最急迫之需求及促進市場復甦的可行性極高。即便是鄉村人口，因為手機的普及率提升也使他們逐漸習慣使用手機付款、購物或查看帳戶資訊，此現象也降低了CTP執行的門檻。
如同在2016年世界人道高峰會（World Humanitarian Summit），聯合國與各與會國際非政府組織在峰會中達成的共識，未來透過CTP執行的人道援助占比將持續提升。CTP若經妥善評估後因地制宜，則得以發揮極大的影響力，現金對災民而言雖非萬靈丹，但能使他們有尊嚴的在受到賦權（empowerment）的情況下重拾生計、重建生活，符合國際人道援助以受災者為中心的趨勢；也有助於當地市場自行復甦，強化地方社區建立韌性（resilience）。
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- 更新日期: 2022/06/05
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